Quel avenir pour la défense européenne?
Il faut enfin se débarrasser de l’illusion de pouvoir définir une grande stratégie européenne en matière de défense
Pourquoi, alors que la France se trouve de nouveau engagée en Afrique, les Européens se désintéressent plus que jamais de l’Europe de la défense, comme l’ont montré les conclusions décevantes du Conseil européen de décembre 2013? Cette question mérite d’autant plus d’être posée que lorsque l’on regarde les études d’opinions européennes, on constate que dans leur immense majorité les citoyens européens se montrent tout à fait favorables à l’émergence d’une politique européenne de sécurité et de défense. À ce paradoxe, il existe deux explications possibles. La première consiste à penser que les gouvernements européens n’ont aujourd’hui ni les moyens, ni la volonté de répondre aux attentes de leurs opinions en raison notamment de l’extrême sévérité du contexte budgétaire. Mais si cette explication a le mérite du bon sens, elle ne saurait convaincre totalement. D’une part, parce que le problème se posait en termes à peu près identiques il y a de cela 30 ans, lorsque la contrainte budgétaire était encore faible. D’autre part, par ce que l’on pourrait précisément arguer du fait que la rigueur des temps devrait au contraire stimuler la construction d’une Europe de la défense sur la base d’une mutualisation des moyens, d’une rationalisation des coûts et d’une harmonisation des programmes.
Or, rien n’indique que l’Europe soit prête à emprunter une telle voie. D’ailleurs, depuis la publication en 2003 du rapport Solana sur la sécurité de l’Europe, cette dernière s’est montrée incapable de produire un document stratégique commun, car il n’y a aucune volonté à parvenir à une vision stratégique commune. Certes les Européens peuvent toujours se mettre d’accord sur des idées générales et estimer, par exemple, qu’ils sont soumis à des menaces comparables. Mais une fois sortis des généralités, on bute sur l’opérationnalisation des concepts. Au demeurant, pourquoi voudrait-on que les Baltes aient le même rapport à la Russie que les Portugais? Le fait d’appartenir à un même ensemble ne saurait estomper la résilience des cultures stratégiques nationales. En fait, si les Européens sont majoritairement favorables à l’émergence d’une Europe plus active et plus forte sur le plan de la sécurité, ils donnent à cette idée et à cet objectif des significations extrêmement contrastées. Et tout le problème est là. Schématiquement, on distingue en Europe trois grandes perceptions du rapport à l’usage de la force
La première, très minoritaire et représentée presque exclusivement par la France, n’envisage l’Europe que comme une sorte de superpuissance dotée des attributs classiques de la souveraineté des grands États. Pour les Français, l’outil militaire est une condition fondamentale de la puissance, comme cela est le cas pour les États-Unis ou la Russie. Cette vision est le produit de l’héritage de la France, qui fut une grande puissance politique et militaire. Mais c’est également l’expression de ses intérêts actuels. Étant aujourd’hui la plus importante puissance militaire européenne, elle sait que toute action européenne d’envergure sur le plan militaire passera forcément par elle, et lui garantira ainsi un leadership politique presque naturel sur la conduite des opérations. Les forces françaises sont aujourd’hui en bien meilleur état que les forces britanniques, bien que le budget britannique soit plus important. C’est un élément non négligeable qui explique aussi bien l’engouement français pour l’Europe de la défense que les réticences de ses partenaires à l’entériner.
Il existe une deuxième manière d’aborder le rapport de l’Europe à la défense. C’est celle que l’on trouve chez les Britanniques. Sur le fond, ces derniers partagent l’idée française d’une puissance militaire condition de l’exercice de la puissance en général. Mais à la différence des Français, les Britanniques s’opposent catégoriquement à voir émerger une Europe de la défense indépendante de l’OTAN, et donc des États-Unis. On peut se demander si cette explication n’est pas un pur et simple prétexte, car personne en Europe, y compris en France, ne songe sérieusement à se passer de l’OTAN, puisque même la France a rejoint l’alliance militaire intégrée. La seule modalité que les Britanniques acceptent et qu’ils pratiquent volontiers, comme on a pu le voir en Libye, est celle d’une coalition d’États européens agissant sous leurs propres couleurs et jamais sous le drapeau européen. Ils n’ont véritablement consenti à intervenir dans le cadre d’une opération européenne que dans le cas particulier de la lutte contre la piraterie dans la Corne de l’Afrique. Mais il s’agissait là plus d’une opération de police que d’une opération militaire. De surcroît, elle présente la caractéristique d’être guidée par un intérêt très précis: la protection des voies d’approvisionnement en provenance du Moyen-Orient et de l’Asie. Pour la Grande-Bretagne, l’Europe ne peut avoir vocation qu’à conduire des opérations de type humanitaire ou de maintien de la paix.
La vision allemande est, pour sa part, à la fois très différente de la vision française et de la vision britannique. À la différence de Londres, Berlin affiche haut et fort son attachement intellectuel à l’existence d’une politique européenne en matière de sécurité de défense. Elle fait d’ailleurs valoir que son propre budget militaire n’a pas baissé, et qu’il y a aujourd’hui bien plus d’Allemands dans les missions européennes que de Français, qui en sont absents parce que surengagés dans les théâtres africains. (Pour Berlin, l’activisme français en Afrique n’est pas la marque d’un attachement à la défense européenne en soi, mais la volonté de défendre des intérêts nationaux – certes légitimes, mais pas forcément européens en soi. C’est bien sûr un point de vue très contestable car la menace djihadiste ne concerne objectivement pas que la France.) Cela dit, l’Allemagne a de l’engagement européen une vision très restrictive. D’une part, parce qu’elle considère comme la Grande-Bretagne que c’est à l’OTAN que revient la responsabilité première de protéger l’Europe. D’autre part, parce qu’elle considère que le champ d’intervention militaire de l’Europe doit fondamentalement être limité au continent et ne pas impliquer l’engagement de forces européennes dans des opérations de combat.
L’Allemagne approuve l’engagement de la France contre le djihadisme au Sahel, mais ne nous dit pas ce qu’il faudrait faire si la France n’était pas disponible. Il faut rappeler ici un fait essentiel – à savoir que ce n’est pas parce que l’on envoie des missions militaires que l’on conduit des opérations de combat. La quasi-totalité des opérations militaires de l’UE ont été et restent encore aujourd’hui des opérations destinées à évacuer les ressortissants européens, à apporter une assistance humanitaire ou à maintenir la paix dans un contexte post-conflit. L’UE n’a jamais engagé de forces dans des opérations de combat, et il y a peu de chances que cela change.
Il faut admettre d’ailleurs que cette vision est largement partagée par la plupart des opinions européennes, pour qui déployer des forces militaires en dehors des frontières de l’Europe ne doit nullement s’inscrire dans une politique de puissance, mais répondre fondamentalement à des objectifs humanitaires. Pour les Français, c’est bien évidemment une vision minimaliste et totalement insuffisante de l’Europe de la défense. Mais pour les Hongrois ou les Finlandais, qui n’ont, par exemple, aucune expérience africaine, le fait d’envoyer des missions de formation au Mali constitue pour eux un énorme progrès, et l’expression de ce qu’ils considèrent être une politique européenne de la défense. Ce fut la même chose au Tchad, où la Pologne envoya des troupes dans le cadre d’une mission européenne.
Dès lors, ce qui se passe au Mali ou en Centrafrique est parfaitement compréhensible au regard de cette grille d’analyse. Certes, la France déplore l’insuffisance du soutien de l’Europe dans les opérations qu’elle a engagé dans ces deux pays. Le refus de l’Allemagne d’accepter la création d’un fonds de financement des opérations des États membres en témoigne. Mais pour Paris, ces inconvénients sont néanmoins moins grands que la consultation préalable des Européens à toute intervention militaire d’urgence. La France fait valoir le fait qu’en Libye, au Mali ou en Centrafrique, il était indispensable d’agir très vite, et donc très difficile d’entamer avec ses partenaires des consultations préalables aux résultats aléatoires. De surcroît, en n’étant pas redevable à l’Europe, la France garde toute latitude pour participer à des règlements politiques au Mali ou en Centrafrique.
Il faut d’ailleurs admettre que, même s’ils évitent de les consulter, les Allemands n’auraient probablement pas approuvé l’idée d’une intervention militaire européenne en Libye, au Mali ou en Centrafrique. Cela explique pourquoi les fameux battle groups que les Européens ont mis en place sur le papier n’ont probablement guère de chance de voir le jour sur le plan opérationnel – c’est-à-dire précisément en raison de la contradiction qui existe entre la nécessité d’agir vite et de se concerter lentement. Pour les autres Européens, la configuration actuelle n’est pas forcément négative. On voit mal l’Allemagne prendre ombrage du rôle de la France en Afrique, un continent sur lequel les intérêts de Berlin sont relativement modestes. Quant aux autres pays d’Europe, qui pour la plupart n’ont guère de liens historiques avec l’Afrique ou le monde arabe, le simple fait d’envoyer un avion ou de participer à des missions de formation constitue en soi une forme d’implication politique considérable au-delà de laquelle ils n’ont pas forcément envie d’aller.
De cette réalité on peut tirer deux enseignements contradictoires. Une vision pessimiste consiste à dire que les Européens sont totalement incapables de penser leur défense de manière autonome, car la garantie ultime de leur sécurité est assurée par les États-Unis à travers l’OTAN – et cela à l’exception peut-être de la France, qui joue à la fois sur l’intégration atlantique et sur son autonomie d’action politique. Il existe toutefois une interprétation plus optimiste. Elle consiste à penser qu’en définitive, lorsque l’on parle d’Europe de la défense, il faut prendre en compte le rôle des États membres et pas simplement celui de l’UE in toto. Sous cet angle, l’Europe demeure militairement très présente. Elle le fut en Afghanistan et en Libye. Elle l’est également aujourd’hui au Mali et en Centrafrique.
Si l’on s’attend donc à ce que l’Europe de la défense devienne une sorte de politique publique européenne comparable à la politique agricole commune, on s’expose à des déconvenues considérables. Il faut donc cesser d’attendre une définition par le haut de ce que serait une Europe de la défense, car celle-ci ne viendra pas. Il faut, au contraire, pragmatiquement partir de ce qui peut être fait en termes de solidarités concrètes – solidarités guidées non par un intérêt abstrait, mais par des contraintes communes. De ce point de vue, la mutualisation de certains moyens, ou le lancement de programmes militaires conjoints, reste la seule voie possible, même si là aussi les difficultés demeurent considérables en raison des traditions et des choix industriels nationaux très prégnants, et pas forcément toujours rationnels. Mais ce qui est sûr est qu’il faut définitivement se débarrasser de l’illusion de pouvoir définir une grande stratégie européenne en matière de défense.
Zaki Laïdi est professeur à Sciences Po et auteur de La norme sans la force, l’énigme de la puissance européenne (2008) et de Le monde selon Obama (2012)
