Quel rôle pour les puissances européennes?
Vers une réinvention stratégique à Londres, Paris et Berlin
À quoi ressemblera la politique étrangère du futur? Les développements récents – guerre «hybride» en Ukraine, adversaires non étatiques au Sahel, enjeux nouveaux sur l’agenda international (par ex. climat, religion et tourisme), montrent que la pratique de la puissance et de l’influence doit procéder à une profonde mutation. La confrontation comme la coopération entre acteurs se jouent à la fois sur un terrain certes toujours physique (les conflits armés) mais également politique (les clubs et circuits internationaux d’influence), sociologique (l’adhésion des populations locales et des opinions) et symbolique (représentations, images, perceptions et storytelling dans les nouveaux médias). Paradoxalement, cette modernisation pourrait venir des «vieilles» puissances moyennes européennes que l’on croyait reléguées aux gloires passées, et ce pour une raison simple: c’est pour elles une question de survie.
Le concept de «puissance moyenne» ne va pas de soi. Il trouve des usages différents au fil des travaux scientifiques: souvent utilisé à propos du Canada et de l’Australie, parfois pour des puissances régionales (Turquie, Afrique du Sud, Corée du Sud), parfois encore pour des grands émergents comme le Brésil ou l’Inde. Nous l’emploierons ici pour qualifier les trois grandes diplomaties européennes que sont la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne. Et nous définirons comme une puissance moyenne celle qui sans pour autant pouvoir prétendre à la comparaison avec les plus grandes (États-Unis, Chine, Russie) conserve suffisamment de ressources pour exercer une influence à l’échelle globale – et non dans son seul environnement régional immédiat – sur un vaste ensemble d’enjeux.
Deux de ces États sont des puissances nucléaires et membres permanents du Conseil de Sécurité des Nations Unies, au comportement international interventionniste. La troisième (l’Allemagne) exerce une autorité économique internationale reconnue, fondée sur un leadership monétaire et économique européen. Dotées de réseaux diplomatiques substantiels et reconnus comme performants, ces trois puissances européennes à la taille, aux trajectoires historiques et aux savoir-faire comparables, se trouvent confrontées à une série de défis communs en matière de politique étrangère: comment gérer leur relativisation sur la scène mondiale? Comment s’adapter aux mutations de la pratique diplomatique et réinventer dans ce contexte l’initiative étatique? Trop petites désormais pour agir seules, mais trop importantes, influentes et compétentes pour se résigner à ne jouer qu’un rôle secondaire, comment comptent-elles assurer la réinvention de leur influence?
Ces trois politiques étrangères se trouvent confrontées au défi conjoncturel d’une importante contrainte des moyens, d’une montée en puissance d’acteurs venus du Sud amenés à les dépasser en termes absolus (économie, armées, démographie, etc.), et plus structurellement, d’une société mondiale marquée par de nouveaux types de dialogue (diplomaties «de conférence », «de commission», «en réseau»), de supports (par ex. diplomatie «publique», «numérique») et d’acteurs (communautaires, associatifs, entrepreneuriaux, identitaires). Nous sommes loin du Congrès de Vienne et de la figure classique du diplomate, que français, britanniques et allemands ont incarné à de nombreuses reprises.
La France, le Royaume-Uni et l’Allemagne font pourtant partie des États qui ont le plus de chance de s’adapter à ces mutations, précisément parce que la relativisation de leur poids politique les contraint à explorer de nouvelles pistes, rendues praticables par leur système démocratique et libéral. Or, dans le monde à venir, c’est de ce degré d’ouverture vers la modernité diplomatique que dépendront trois paramètres essentiels: premièrement, l’aptitude d’une politique étrangère à être perçue comme légitime, c’est-à-dire à faire accepter la justesse de ses objectifs par la société mondiale; deuxièmement, sa capacité d’entraînement politique, c’est-à-dire la possibilité d’acquérir le soutien d’autres partenaires pour une opération ou un projet précis en constituant une coalition d’autres États autour de sa position, en parvenant à vendre sa politique étrangère à des soutiens potentiels ; et troisièmement, sa cohérence interne, au sens d’une convergence durable entre les différents acteurs de la décision vers le même objectif, soutenue par les différents niveaux bureaucratiques, construisant un consensus entre décideurs et opinion, sur le fameux «front domestique» de la «double-edged diplomacy» jadis théorisée par Robert Putnam.
Par quoi passe la réussite de cette modernisation? D’abord par la capacité d’une politique étrangère à investir dans les enceintes multilatérales, en particulier dans les plus récentes, parfois les plus informelles, et où se jouent aujourd’hui les décisions politiques (G20, dialogues inter-régionaux, groupes de travail ad hoc – format dit «Normandie» sur l’Ukraine, P5+1 sur l’Iran). Investir dans ces enceintes implique de dégager les ressources humaines nécessaires à une présence substantielle dans les lieux prioritaires (à identifier par chacun des États concernés). Cela implique aussi de valoriser considérablement les carrières des agents qui se seront prêtés à cet exercice difficile. Un passage par le multilatéral «moderne» doit accélérer un parcours de diplomate, et non l’éloigner des grandes ambassades. Il convient d’investir également dans les diplomaties sectorielles, jusqu’aux plus techniques (par ex. environnement, eau, santé, technologie, gouvernance urbaine), en apparence loin de ce que l’on appelait autrefois la «grande diplomatie», mais dont les enjeux économiques, normatifs, sociétaux – et donc d’influence – sont énormes. Et il faut investir enfin dans les modes innovants d’expression et d’échange avec les segments d’opinion, c’est-à-dire dans les nouvelles formes de diplomatie, que l’on peut qualifier de publique, de numérique, «de proximité», en tout cas qui touchent les individus de la société mondiale, et non les seuls professionnels de la politique étrangère.
Paris, Londres et Berlin sont-ils en passe de relever ce défi? Pour l’heure, des paysages contradictoires semblent se dessiner. Si la France a souvent joué, dans le discours, la carte des nouveaux multilatéralismes (encourageant la révision du fonctionnement des Nations-Unies, l’essor du G20, la refonte d’un dialogue euro-méditerranéen en 2008) et de certaines diplomaties sectorielles (attachant par exemple une grande importance aux sommets climatiques comme celui qui se tient à Paris en novembre-décembre 2015, ou aux questions culturelles, au point d’en faire une pierre d’achoppement du dialogue transatlantique), cette modernité proclamée reste modérée par une posture très classique et moins multilatérale sur les interventions militaires ou dans certains aspects de la pratique européenne, ou par un effort encore très récent dans les nouvelles diplomaties publiques et numériques. Le caractère récent de l’intégration pleine et entière de la diplomatie commerciale dans la diplomatie tout court (création en 2013, au ministère des Affaires étrangères, d’une Direction des entreprises et de l’économie mondiale) témoigne de l’effort entrepris aujourd’hui, mais aussi du retard à rattraper.
Le Royaume-Uni, sous Tony Blair, fit d’abord figure de modèle de modernisation diplomatique, orchestrant un discours public sur l’éthique, et plus globalement un «rebranding» de l’image du pays dans le monde, avant de sombrer ensuite sur l’écueil irakien. Mais Londres garde une réelle avance dans l’articulation entre diplomatie et think tanks (comme le montrent les Shangri-La et Manama Dialogue orchestrés par l’International Institute for Strategic Studies, ou encore le rayonnement international de la Chatham House). L’effort d’innovation de ses pratiques diplomatiques se développe: des enceintes telles que l’Arab Partnership Participation Fund depuis 2013, ou le MENA Conflict Pool, sur le Moyen-Orient, les entreprises diplomatiques numériques comme le «digital coverage», ou les «digital campaigns» pour sensibiliser et influencer, ont tenté de tirer toutes les leçons du Printemps arabe.
l’Allemagne, qui affiche volontiers à l’international sa différence avec les puissances «classiques» française et britannique, investit davantage dans certains cercles multilatéraux (comme auprès de l’ASEAN à Jakarta), dans le rôle de ses grandes fondations (Ebert, Adenauer, etc.), à l’extérieur, grâce à des dotations enviables, ou désormais dans la diplomatie numérique facilitant l’expression citoyenne, y compris dans des pays sensibles. Mais le lien entre cette posture libérale et une politique d’influence ou de puissance demeure problématique dans le pays.
D’autres pays ont exploré certaines de ces pistes, avant les trois États mentionnés ici. Le canada et plusieurs pays scandinaves, sur la paix ou la sécurité humaine, ont développé des projets ambitieux qui leur ont conféré une reconnaissance internationale en la matière. Mais, sans leur faire offense, leur surface diplomatique n’était pas la même, notamment en l’absence d’un siège permanent aux Nations Unies (l’Allemagne évidemment ne jouissant non plus de cet atout), tandis que le volume de leur réseau diplomatique n’était pas non plus équivalent. Certains pays aux moyens financiers abondants, dans le Golfe notamment, ont été également parmi les premiers à miser sur les médias globaux (on pense naturellement au Qatar avec Al jazeera), ou les investissements dans le secteur des loisirs (le Qatar encore). Mais le caractère non pluraliste des systèmes politiques de ces pays, par définition, change la portée de ces entreprises: il s’agit de contrôler un instrument et une image davantage que de se faire les chantres d’un esprit d’initiative dans le cadre d’une gouvernance mondiale dont on reconnaîtrait tous les acteurs jusqu’aux simples citoyens. Et là encore l’aspiration aux responsabilités globales, le poids politique et la présence dans les grandes structures des relations internationales ne sont pas les mêmes.
Les européens, forts de l’expérience collective de l’UE, ont les instruments nécessaires pour relever le triple défi du multilatéralisme, de l’expertise sectorielle et d’un lien nouveau entre diplomates et citoyens, qui dessinera les nouveaux rapports de force entre «anciens» et «modernes» dans le domaine de la politique étrangère. Sans les contraintes systémiques des pays non libéraux, sans non plus la difficulté à gérer une image très chargée, comme c’est le cas (très particulier) des États-Unis, ils ont l’opportunité de réinventer la politique étrangère, les modalités de l’influence et de la puissance – ou bien de disparaître.
Frédéric Charillon est professeur des Universités en science politique et directeur de l’Institut de Recherches Stratégiques de l’Ecole militaire (IRSEM).
