Après les attentats du 13 novembre : les quatre cercles de la politique étrangère française

@charillon

Le débat sur la politique étrangère française n’a pas tardé après les attaques perpétrées à Paris le 13 novembre 2015. Il a pris un tour hélas polémique, cherchant des coupables plutôt que des mises en perspective (voir nos articles publiés dans L’Opinion, Ouest France ou Slate). Il y a pourtant beaucoup à dire, puisqu’au moins quatre cercles de priorité de la diplomatie doivent être réévalués, non à cause des attentats, mais à la lumière de ceux-ci, et de la situation syrienne, face à laquelle Paris cherche à mobiliser une coalition.

Il est de tradition, dans l’étude des diplomaties nationales, de distinguer pour celles-ci des grands cercles de priorités, souvent trois, comme ceux que l’on croyait déceler jadis pour la France (1- L’Europe, 2- l’alliance Atlantique, 3- le cercle dit de la francophonie qui recouvre grosso modo l’Afrique et la Méditerranée), ou pour la Grande-Bretagne, dans un ordre différent (avec le Commonwealth et l’Atlantique avant l’Europe). Quels seraient aujourd’hui les cercles de priorité de la politique étrangère de la France, à supposer que cette approche soit toujours pertinente, car après tout, d’autres sont possibles (le G20 et le reste, par exemple…) ?

Aux trois cercles classiques (Europe, Atlantique, Afrique-Méditerranée) doit s’en ajouter un quatrième, qui comprendrait les grands émergents plus le Japon et l’Australie, avec lesquels les relations sont devenues cruciales. Chacun de ces cercles est devenu fort complexe, et nécessite une adaptation de l’outil diplomatique.

Le cercle européen (au sens de l’UE) est loin d’être toujours monolithique. D’une part, on trouve une relation franco-britannique marquée par la solidarité, la complémentarité militaire, et une proximité nourrie par le fait que chacune des deux puissances sait que sur le Vieux continent, l’autre est en réalité son seul allié fiable lorsque l’engagement armé devient nécessaire. On trouve par ailleurs, un couple franco-allemand toujours soudé sur certains dossiers, mais en proie à des tiraillements croissants en matière stratégique (l’Allemagne est réticente à l’intervention militaire, et s’est désolidarisée de plusieurs initiatives françaises, comme au moment de la résolution 1973 sur la Libye). Une Europe centrale et orientale plus ferme, mais dont l’intransigeance est principalement dirigée contre la Russie. Enfin une Europe du sud moins présente sur le plan stratégique, et des « petits » pays dont les moyens sont trop faibles pour constituer un allié solide. Cet éclatement est devenu un problème, qu’il faut traiter en sollicitant plus solennellement une solidarité européenne bien mal servie par un ensemble de facteurs, qui vont de la renonciation stratégique des uns à la divergence politique des autres, en passant par la contrainte budgétaire de tous. En invoquant l’article 42-7 du traité sur l’Union européenne (TUE) permettant une clause de solidarité européenne, c’est ce que Paris a cherché à faire en novembre, obligeant les positions à se préciser, sans pour autant mettre fin aux pesanteurs. Sans surprise, seule Londres a répondu présent, et Berlin a fait un geste, sans aller jusqu’à l’implication combattante. Une plus grande intégration de certaines politiques de sécurité s’impose donc, comme en matière de renseignement ou de coopération policière.

Le cercle atlantique doit être clarifié. La France, cela a été noté et parfois regretté chez nos alliés de l’OTAN, n’a pas souhaité recourir à l’article 5 du traité de l’Atlantique Nord après le 13 novembre (assistance des parties attaquées par les autres, incluant l’usage possible de la force). Sans doute pour éviter de se définir prioritairement comme un membre de l’OTAN, ou pour ne pas donner l’impression de remettre entre d’autres mains la défense du pays. Par ailleurs, cet épisode intervenait alors qu’une certaine perte de confiance entre Paris et Washington n’était toujours pas soldée, plus de deux ans après le recul in extremis de Barack Obama en 2013, refusant finalement de frapper le régime de Damas. Les Etats-Unis restent pourtant l’élément clef de toute action d’envergure, de par les moyens militaires qu’eux seuls peuvent mettre à disposition. Après plusieurs divergences (Syrie en 2013, accord sur le nucléaire iranien initialement contesté par la France, réinsertion de la Russie dans le jeu diplomatique à la faveur d’une grande coalition contre Daech aujourd’hui…), les deux pays doivent discuter avec franchise d’un certain nombre de perceptions stratégiques, et aborder dans la clarté le sommet de l’OTAN à Varsovie en juillet 2016.

Le cercle Afrique – Méditerranée est le plus complexe. D’abord parce qu’en tant qu’ensemble, il ne fait plus sens, compte tenu de l’extrême éclatement des complexes de sécurité qui le composent, du Sahel au Golfe en passant par le Maghreb, l’Egypte ou le Levant. Ensuite parce qu’il faut distinguer l’Afrique subsaharienne où la France pèse toujours grâce à son outil militaire (on l’a vu en 2013 au Mali), du Proche-Orient, où elle peine à s’imposer dans les conflits durables qui s’accumulent. Enfin et surtout parce que c’est sa politique à l’égard de plusieurs pays arabes qui se trouve mise en accusation aujourd’hui dans le débat public, sans doute de façon simpliste, mais néanmoins avec force. Les points principaux de ce débat portent sur la relation entretenue jadis avec des régimes autoritaires comme ceux de Ben Ali en Tunisie ou de Moubarak en Egypte, et plus encore sur le lien étroit, commercial mais aussi politique, que la France entretient de plus en plus avec l’Arabie Saoudite et le Qatar, soupçonnés de financer des réseaux radicaux. Autant le procès d’intention a posteriori est inutile, autant la mise à plat de ces relations s’impose. Par ailleurs, le lien entre d’une part une présence militaire de stabilisation, traditionnelle mais aujourd’hui profondément rénovée en Afrique subsaharienne (et à Djibouti), et d‘autre part la lutte anti-terroriste, doit être explicité. Le seul but de la Paris en Afrique est-il désormais, par exemple dans l’opération Barkhane au Sahel, la « guerre contre la terreur », ou bien – comme le laisse davantage penser l’opération Sangaris en Centrafrique depuis décembre 2013, reste-t-il bien la stabilité du continent africain ?

Enfin, le cercle des émergents s’est imposé à la France – comme à tout le monde – dans les dernières années. Souvent situées très loin de sa métropole (Brésil, Inde, Chine, Indonésie…) mais pas de son outre-mer (Caraïbes, Océan Indien, Pacifique Sud), les puissances du sud, désormais acteurs clefs de l’économie et de la stratégie mondiales, font l’objet de partenariats stratégiques explicites, en tout cas d’un regain d’activité diplomatique, d’autant que Paris intègre ouvertement, désormais, la préoccupation commerciale au cœur de sa politique extérieure. Peu implantée historiquement dans ces zones comme dans quelques autres devenues importantes (Asie centrale notamment), la France a déployé beaucoup d’efforts ces dernières années pour rattraper son retard, y compris par rapport à ses partenaires / concurrents européens comme l’Allemagne. Elle demeure pourtant encore loin du compte, et les appels lancés à un « retour » de la France comme acteur de premier plan loin de ses bases (comme le fit le ministre de la défense Jean-Yves Le Drian à propos de l’Asie en 2012), n’ont pas encore connu le succès, faute de moyens. L’aventure libyenne de 2011 avait irrité une partie importante de ces émergents, en désaccord avec le regime change qui avait finalement destitué le colonel Kadhafi. Peu d’entre eux croient aujourd’hui à une capacité française de jouer un rôle structurant dans leurs régions respectives. La relation est donc à réinventer complètement, car elle est sera déterminante dans les années à venir.