В начале 2010 года началось реформирование «российской полиции» – системы МВД, которому дал толчок указ президента Медведева в конце 2009 г. В центре планируемых преобразований планы дальнейшей централизации полицейской функции, передача финансирования милиции полностью в «руки Москвы» при одновременном уменьшении дотаций регионам со стороны центра.

К чему в конечном счете это может привести? Действительно ли это гарантирует укрепление государства, улучшение работы милиции и рост безопасности населения?

Прежде всего, по поводу централизации. Сейчас в среднем примерно 40% всех собираемых в России налогов уходит в федеральный бюджет, а 60% остается в распоряжении региональных и местных органов власти. Если же сюда прибавить и московский городской бюджет, который составляет около 10% всех налогов, то в «большой Москве» оказывается уже более половины всех налогов страны!

Конечно, нынешнюю ситуацию в России нельзя напрямую сравнивать с положением дел в СССР и, соответственно, современную российскую финансово-налоговую централизацию с «директивным планированием» советского времени. Тем не менее, такой уровень централизации, когда больше половины налогов концентрируется в Москве, на мой взгляд, является весьма опасным с точки зрения сохранения стабильности в перспективе.

В России сейчас многие считают, что именно централизация – эффективное средство от сепаратизма, что высокий уровень централизации позволил справиться с чеченским сепаратизмом и обеспечил гарантии от распада страны. Путинская «вертикаль власти» vs. ельцинской политики «берите суверенитета столько, сколько сможете переварить» привела к тому, что теперь, в отличие от «проклятых 90-х», распад стране больше не грозит.

Действительно, централизация до определенного уровня может быть противоядием от сепаратизма. Однако, как и любое лекарство, в чрезмерно больших дозах оно может превратиться в яд и, наоборот, стимулировать сепаратистские настроения. Ведь чем больше среднему российскому региону приходится отдавать собираемых налогов в Москву, тем, при прочих равных условиях, он больше выиграет, когда пресловутый центр исчезнет, и необходимость «делиться» отпадет. Конечно, такие соображения возникают в ситуации, когда регионы считают, что они отдают слишком много, скажем, больше трети собираемых налогов, и что центр тратит налоги неразумно, не заботиться об их нуждах. Это – питательная среда для «москвофобии», когда рядовой житель «провинции» говорит: «Москва – исключительно вредный город». Думаю, что такие мысли сейчас одолевают немалую часть населения страны.

Это не так страшно в стабильной ситуации, когда экономика развивается и центр достаточно силен. Однако все может очень быстро измениться с наступлением серьезного системного кризиса, когда спад производства станет затяжным и возникнут хронические дефициты бюджетов на всех уровнях. Тогда и представители региональных элит и население и начнут задумываться о том, зачем им отдавать в Москву столь значительную часть собираемых налогов, не лучше ли ничего не платить, когда ручеек дотаций становится все более и более чахлым? Иначе говоря – именно централизация сделает сепаратистские идеи привлекательными.

Похоже, что, задумываясь о том, что делать в такой ситуации, Кремль выбрал силовой вариант, при котором централизованный контроль над силовыми органами – ключевой вопрос.

Оценим вкратце, в какой мере планируемая реформа МВД поможет Кремлю контролировать милицию и обеспечить ею выполнение любого приказа из Москвы.

Прежде всего, планируемые меры на 200 миллиардов рублей в год уменьшат дотации региональным бюджетам из Москвы – именно таково сейчас финансирование МВД из региональных бюджетов. Эта сумма (примерно 7 миллиардов долларов США) не является существенной величиной для региональных бюджетов, 2-3 миллиарда рублей на средний регион. Но, очевидно, что любви к Москве эта мера в целом также не добавит. Сильнее на себе ее почувствуют более бедные регионы, получающие много дотаций. Скажем, в 2009 г. доходы бюджета такого бедного региона как Тула составили немногим более 30 млрд. рублей, так что сумма в пару миллиардов для Тульской области не такие уж малые деньги. А, например, в Тюменской области, доходы бюджета которой больше 110 миллиардов рублей, эта сумма не является значительной. Видимо, Москве придется по-разному осуществлять политику по отношению к богатым и бедным регионам, что заставит центр договариваться с регионами о бремени этой реформы.

Очевидно, что запрет официального финансирования деятельности милиции со стороны регионов формально уменьшит возможности влияния региональных властей на российскую полицию. Недавно было заявлено, что даже размещение учебных заведений силовых органов (включая внутренние войска МВД) будет производиться без учета мнения местных властей. Но даже если формально главы региональных управлений внутренних дел будут назначаться без согласований с региональными властями, у последних есть множество способов создать невыносимые условия работы и жизни неугодным назначенцам из Москвы. Ведь квартиру им все равно будут выделять городские власти, а не Кремль.

Более того, формальный запрет на финансирование деятельности милиции региональными властями неизбежно толкнет их на поиск неформальных каналов влияния на милицию. Понимая это, центральные власти предпринимают усилия по «отсеканию» милиции от бизнеса или, как сообщает РИА «Новости»: «Милиции велено потихоньку ротировать руководящий состав и избавляться от несвойственных функций. Министр внутренних дел Рашид Нургалиев на заседании президиума Ассоциации юристов России одним из таких сильно мешающих полномочий назвал тотальный милицейский контроль над бизнесом». Вот так: оказывается, у МВД были «полномочия тотального контроля над бизнесом», которых официально милиции никто не давал, и оказывается они ей «сильно мешают»! Но братские органы ФСБ, видимо, великодушно готовы эти «мешающие полномочия» принять на себя.

Тут есть два момента. Первый состоит в усилении конфликтов на региональном уровне между двумя силовыми ведомствами, так как, несмотря на умиротворяющие речи министра МВД, вряд ли все региональные милицейские начальники спешат отдавать «мешающие полномочия» по контролю над бизнесом в пользу конкурирующей фирмы. Надо думать, что не все из них отдадут «свой бизнес» добровольно, так как речь идет о немалых неформальных доходах. Да и кроме органов безопасности на региональном уровне найдутся другие претенденты на активы, контроль над которыми начнут терять местные милиционеры. Второй момент – экономическое, а значит и политическое усиление органов безопасности. Этот процесс усиления, в том числе региональных управлений, также довольно трудно контролировать. В результате усиление центрального контроля над МВД произойдет за счет ослабления контроля над ФСБ. Кроме того, региональные органы власти найдут неформальные способы экономически привязать к себе местных полицейских и до конца центру не удастся, несмотря на «антикоррупционные меры», эту связь разорвать. Она станет более неформальной и более скрытой от центра, однако совсем не исчезнет.

В общем, попытка влить «новое вино в старые мехи» приведет к тому, что старые противоречия просто проявятся в новой форме, а власть не будет готова справиться с нестабильностью в условиях обострения кризиса.

The opinions expressed in this blog are strictly personal, and do not necessarily reflect the views of Global Brief or the Glendon School of Public and International Affairs.

Этот блог отражает личные взгляды автора, которые могут не совпадать с позицией журнала Global Brief или Glendon School of Public and International Affairs.