За неделю до нового 2010 года президент России Д.Медведев подписал указ о преобразовании министерства внутренних дел (МВД) – российской полиции – который предполагает дальнейшую централизацию полицейской деятельности и резкое снижение возможности влияния на нее региональных и местных властей.

Главные меры, которые намечены в этом указе – переход с 2012 года на финансирование системы МВД исключительно из федерального бюджета (сейчас 40% денег милиционеры получают из региональных бюджетов) и сокращение некоторых функций, которые в указе названы «несвойственными». В указе говориться, что предполагается сократить 2 департамента, сократить межрегиональные управления внутренних дел на всех видах транспорта, в закрытых (военных и др.) городках, на электростанциях, правительственных зданиях и др. особо важных объектах, а также 20-типроцентное уменьшение численности полицейских.

Этому указу предшествовала мощная кампания в средствах массовой информации: примерно с начала ноября 2009 г. на головы зрителей и слушателей обрушился поток разоблачений коррупции в органах внутренних дел, убийствах мирных граждан, заказных убийствах, исполняемых милиционерами и т.п. Этот поток начался с довольно нетривиального хода – размещенного на youtube.сом ролика новороссийского милиционера майора А.Дымовского о коррупции в милиции . Параллельно в прессе и ТВ было показано и рассказано множество вполне реальных историй о совершенно непотребных действиях сотрудников МВД. Ничего нового в них для населения не было, просто обычно негативная информация об МВД попадает в медиа весьма дозировано, особенно в федеральные каналы ТВ, полностью контролируемые Кремлем. Однако в этот раз в течение полутора месяцев все шлюзы были открыты, и почти каждый день зритель мог видеть на государственном ТВ увлекательный сериал об «оборотнях в погонах».

Очень интересно, что текст указа составлен настолько расплывчато и неопределенно, что он может быть реализован совершенно разным образом: так, что статус МВД в системе власти будет радикально понижен, и так, что изменения будут почти косметическими. Прежде всего, на изменения в МВД отводиться целых 2 года (2010 и 2011 годы), что для условий кризиса и довольно скромных задачах, которые поставлены в указе, выглядит чрезвычайно много. Кроме того, в указе весьма расплывчато сказано, что нужно обеспечить «освобождение милиции от несвойственных ей функций», однако какие из выполняемых МВД функций «несвойственные» ничего не сказано, значит, здесь возможны самые разные толкования и есть поле для переговоров. При этом из указа вытекает, что поддержание порядка на транспорте из функций МВД изымается, видимо, оно относится к числу «несвойственных» функций.

Одновременно, в прессе стали появляться предложения, высказываемые в Государственной думе и др. организациях, что из МВД нужно изъять, прежде всего, департамент государственной защиты имущества (т.н. «вневедомственную охрану») и обеспечение безопасности на дорогах (ГАИ). Это два департамента, в рамках которых в настоящее время идет основной приток дополнительных к бюджетным легальных и теневых доходов. В то же время, так как конкретные департаменты в указе не названы, то путем реорганизации существующих департаментов, их укрупнения, в принципе можно сохранить прежние функции, избавившись от второстепенных, оставив доходы в неприкосновенности.

Другой мощный поток теневых доходов, получаемых милиционерами – это т.н. «крышевание» мелкого и среднего бизнеса, то есть получение регулярной платы от бизнесменов за обеспечение неформального покровительства, предоставление им услуг безопасности, помощи в контактах с государственными органами и т.п. В 90-е годы «крышевание» осуществляли в основном криминальные группировки, а в 2000-х годах эта роль почти полностью перешла к милиции. В конце этого года контроль над мелким и средним бизнесом в российских регионах начал в массовом порядке перехватываться людьми из ФСБ (бывшего КГБ).

Все это, скорее всего, это показатель очень жесткой аппаратно-политической борьбы, предшествовавшей подписанию указа.

Но зачем все это – усиление централизации, ослабление МВД, запрет регионам финансировать милицию? Что таким образом власть желает и может достичь?

Для того чтобы ответить на этот вопрос, нужно сначала сказать, что же представляет собой МВД, какова его роль и статус в системе власти.

В 1990-х годах, фактически, был достигнут неформальный социальный контракт между системой МВД и российской властью, который определял их отношения. Милиционеры, используя свои полномочия, могли зарабатывать деньги на свободном рынке. Эти заработки зачастую многократно превосходили официальные бюджетные ассигнования. Взамен они оказывали власти определенные социально-политические и экономические услуги, когда от них это требовалось, начиная с обеспечения политических кампаний и давлением на политическую оппозицию и заканчивая захватом бизнеса и устранением конкурентов (политических и экономических).

В 2000-е годы происходила не столько эволюция, сколько кристаллизация системы, сложившейся в предыдущее десятилетие. Прежде всего, внутри властных групп сложился неформальный консенсус, допускающий деятельность правоохранительных и силовых структур, направленную на захват чьего-либо бизнеса (дело Ходорковского и множество других) при наличии санкции сверху.

Второе значимое событие — это централизация экономической деятельности правоохранительных органов, особенно после кампании «Оборотни в погонах». Сегодня несанкционированная крупномасштабная экономическая деятельность может быть наказуема, а санкции требуются с достаточно высокого уровня (первое лицо района, региона и т. п.) и выдаются, в том числе и из политических соображений (например, при необходимости разгромить или захватить бизнес конкурирующей группировки).

Наконец, произошло достаточно жесткое разделение масштабов и видов экономической деятельности по уровням властно-правоохранительной иерархии. Внизу осталась возможность заниматься дополнительными приработками (охрана, транспортные услуги), получать мелкие взятки или «стричь» самый малый бизнес.

В результате возникла не полиция, которая подконтрольна обществу и обеспечивает закон и порядок, а относительно автономная система, с огромными силовыми и экономическими ресурсами. Хотя в течение 1990-х – начале 2000-х годов из системы МВД были изъяты функции исполнения наказаний (следственные изоляторы и тюрьма и лагеря) – 1998 г., 350 тыс. работников; и пожарная охрана – 2001 г., 275 тыс. работников. Все равно в системе МВД осталось около 1,4 млн. сотрудников, включая внутренние войска (ок. 200 тыс. чел.), которые в основном и воевали в Чечне, охрана общественного порядка в стране, регистрация и контроль над внутренним передвижением населения, въезд и выезд из страны, оказание охранных услуг и многое другое.

Видимо, российские руководители опасаются автономии МВД, которая подкрепляется тем, что почти половину бюджетных ассигнований оно получает от местных властей. Альянс амбициозных региональных лидеров с руководством региональных органов МВД, имеющих доступ к контролю над объектами жизнеобеспечения и правительственными зданиями, в ситуации кризиса и дестабилизации потенциально может привести к распаду страны. Представляется, что именно на предотвращение такого крайне неблагоприятного сценария и направлен указ президента.

А 2012 год потому, что тогда должны состояться выборы президента, то есть определение преемника, возможно, нового; вероятное появление новых альянсов в системе власти. В такой момент российские руководители хотят полностью контролировать МВД. Может быть, двух лет для достижения этого будет и достаточно.

The opinions expressed in this blog are strictly personal, and do not necessarily reflect the views of Global Brief or the Glendon School of Public and International Affairs.

Этот блог отражает личные взгляды автора, которые могут не совпадать с позицией журнала Global Brief или Glendon School of Public and International Affairs.