Quel avenir stratégique pour la France?

FEATURES | October 4, 2012     

Quel avenir stratĂ©gique pour la France?IsolĂ©e dans son vƓu d’Europe puissance, Paris demeurera pour autant une «puissance globale»

À l’heure oĂč l’on s’interroge sur la marge de manƓuvre des puissances dites «moyennes», entre l’horizon inatteignable de «l’hyperpuissance» amĂ©ricaine et l’essor des grands «émergents», la question de l’avenir stratĂ©gique d’un pays comme la France se pose nĂ©cessairement. Ni «grande puissance» au sens oĂč les États-Unis et l’URSS l’incarnaient du temps de la bipolaritĂ©, ni simple puissance rĂ©gionale, la France rĂ©cuse souvent cette appellation de puissance moyenne pour prĂ©fĂ©rer celle de «puissance globale», capable de jouer un rĂŽle international au-delĂ  de son seul environnement gĂ©ographique immĂ©diat. Son rĂŽle militaire en Afrique (on l’a encore vu en 2011 lors des interventions en CĂŽte d’Ivoire et en Libye), son influence diplomatique dans plusieurs processus politiques (de la crise gĂ©orgienne de 2008 au dossier libanais en passant par la rĂ©forme de la finance internationale), l’ont rĂ©cemment rappelĂ©. De façon plus structurelle, la prĂ©sence de ses soldats Ă  l’étranger est forte: environ 7 000 militaires engagĂ©s en opĂ©ration au printemps 2012 (l’Afghanistan, le Liban et le Tchad constituant les principales opĂ©rations), auxquels il faut ajouter environ 8 300 militaires pour les «forces de souveraineté», rĂ©partis sur trois zones d’outre mer (CaraĂŻbe, Pacifique, OcĂ©an Indien), et 3 650 militaires pour les «forces prĂ©-positionnĂ©es», rĂ©partis entre le Gabon, le Djibouti et les Émirats arabes unis. Si on y ajoute un rang de puissance Ă©conomique, son siĂšge permanent au Conseil de sĂ©curitĂ© des Nations Unies et son statut de puissance nuclĂ©aire, le dynamisme de la francophonie dans le monde et le rĂŽle qu’elle y joue, on obtient une sĂ©rie d’élĂ©ments qui permettent de prĂ©tendre Ă  ce statut. Pour autant, l’évolution des rapports de forces et des budgets imposent la rĂ©flexion.

PlutĂŽt que de reprendre le contenu de la politique Ă©trangĂšre de la France ou de ses capacitĂ©s de dĂ©fense, on insistera sur trois questions qui doivent intervenir en amont de ces bilans. La France compte-t-elle toujours en tant qu’acteur international? Est-elle devenue, aux yeux des observateurs Ă©trangers, un acteur «normal», au processus dĂ©cisionnel conventionnel? Enfin, appliquons au cas français la cĂ©lĂšbre question mĂ©thodologique que les politologues amĂ©ricains James Rosenau et Mary Durfee posaient systĂ©matiquement Ă  leurs Ă©tudiants: «Of what is it an instance?» De quoi la France est-elle le nom, sur le plan des problĂ©matiques stratĂ©giques?

La France compte-t-elle toujours en tant qu’acteur international? La rĂ©ponse est oui, pour les raisons dĂ©jĂ  Ă©voquĂ©es plus haut. Mais Ă  quelle Ă©chelle, et Ă  quel titre? Au titre de nation indĂ©pendante, elle demeure une rĂ©fĂ©rence en termes de savoir-faire (diplomatique comme militaire), une influence (notamment dans les enceintes multilatĂ©rales). Mais sa taille, sa dĂ©mographie, restent loin de celles des États les plus imposants (les États-Unis et la Chine aujourd’hui, demain sans doute l’Inde, le BrĂ©sil et d’autres). Parmi les «ressources» que la science politique attribue Ă  une politique Ă©trangĂšre, la France en dĂ©tient un certain nombre et celle de la rĂ©putation ou de l’image n’est pas en reste. En tant que membre moteur de l’Union europĂ©enne, elle appartient Ă  un pĂŽle attractif et capable d’actions communes importantes, mais aussi Ă  un ensemble qui peine encore Ă  s’affirmer comme acteur stratĂ©gique sur la scĂšne internationale. Le fossĂ© croissant entre d’une part le crĂ©do français d’une politique Ă©trangĂšre et de dĂ©fense europĂ©enne digne de ce nom, et d’autre part la faible volontĂ© politique des EuropĂ©ens Ă  consacrer les moyens nĂ©cessaires Ă  cette ambition, apparaĂźt comme un obstacle rĂ©el qui ne peut plus ĂȘtre passĂ© sous silence: Paris apparaĂźt isolĂ©e dans son vƓu d’Europe puissance. En tant que membre de l’alliance atlantique, oĂč sa place est redevenue plus centrale depuis 2009, la France constitue avec la Grande-Bretagne, l’un des rares acteurs otaniens avec une capacitĂ© de projection reconnue, en dĂ©pit des rĂ©ductions de format des armĂ©es dĂ©jĂ  entreprises ou programmĂ©es. Mais sa dĂ©pendance vis-Ă -vis du Grand alliĂ© amĂ©ricain pourrait devenir croissante sur les plans logistique et industriel. L’épisode libyen de 2011 (opĂ©ration Harmattan) a ainsi montrĂ© Ă  la fois le professionnalisme des pilotes français, le volontarisme des dĂ©cideurs politiques parisiens, mais Ă©galement la difficultĂ© pour les deux plus grandes armĂ©es europĂ©ennes Ă  venir Ă  bout militairement ensemble d’un adversaire de troisiĂšme rang, avec un soutien amĂ©ricain qui s’est rĂ©vĂ©lĂ© plus que prĂ©cieux.

La France «compte» dans le paysage stratĂ©gique, sans pour autant avoir les moyens de l’overstretching, comme le rappellera probablement le Livre Blanc sur la dĂ©fense et la sĂ©curitĂ©, commandĂ© par le nouveau prĂ©sident Ă©lu il y a quelques mois. En tant qu’État individuel, elle compte comme force, mais doit dĂ©sormais compter ses forces. Dans l’Union europĂ©enne, elle compte comme moteur Ă  condition de n’ĂȘtre pas seule Ă  donner une orientation stratĂ©gique Ă  un vĂ©hicule qui n’est plus certain de vouloir encore avancer sur ce terrain. En tant que puissance militaire de premier plan dans l’OTAN enfin, elle compte comme pilier qui souhaite ĂȘtre entendu, Ă  la double condition que le leader de l’alliance lui donne une voix, et qu’elle ait elle-mĂȘme des moyens suffisants Ă  apporter. Une rĂ©flexion plus prĂ©cise est en cours sur ce point en France, qui fera l’objet d’un rapport rĂ©digĂ© par l’ancien ministre (1997-2002) des Affaires Ă©trangĂšres Hubert VĂ©drine (qui est aussi bloggueur chez GB).

Toujours marquĂ©e par la rhĂ©torique trĂšs particuliĂšre qu’avait voulu lui confĂ©rer le gĂ©nĂ©ral de Gaulle (1958-1969), la posture extĂ©rieure française a longtemps intriguĂ© ses partenaires et alliĂ©s. «Reluctant ally» obsĂ©dĂ© par son indĂ©pendance nationale et par sa grandeur aux yeux des Anglo-Saxons, la France s’est-elle normalisĂ©e au fil des derniĂšres Ă©volutions, notamment lors de la «rupture» annoncĂ©e en 2007 par Nicolas Sarkozy dans le domaine de la politique Ă©trangĂšre, ou avec son retour dans les instances intĂ©grĂ©es de l’OTAN? La rĂ©ponse est non, pour plusieurs raisons et en dĂ©pit d’inflexions notables. La premiĂšre raison tient Ă  un processus dĂ©cisionnel restĂ© trĂšs prĂ©sidentialisĂ©, qualifiĂ© jadis de «monarchie nuclĂ©aire» et plus couramment de «domaine rĂ©servé», qui continue de dĂ©pendre Ă©troitement des orientations voire du style insufflĂ©s par le chef de l’État. Deux exemples entre autres illustrent ce point: la premiĂšre est l’attitude de Jacques Chirac dĂ©cidant de s’opposer Ă  la guerre amĂ©ricaine en Irak en mars 2003 (alors qu’il semblait s’orienter vers une autre voie en janvier prĂ©cĂ©dent), la seconde est l’opĂ©ration lancĂ©e en Libye par Nicolas Sarkozy en 2011, au cours de laquelle des acteurs totalement extĂ©rieurs au processus institutionnel (comme l’écrivain Bernard Henry LĂ©vy) ont pu donner l’impression de compter davantage que les ministres compĂ©tents.

La deuxiĂšme raison qui plaide pour la perception d’une exception stratĂ©gique française rĂ©side dans le maintien par la France de focalisations gĂ©opolitiques spĂ©cifiques, comme autant de «champs» rĂ©servĂ©s (Afrique occidentale, Afrique du Nord, Liban) pouvant primer, le cas Ă©chĂ©ant, sur une stratĂ©gie plus globale. On se souvient, en 2002, du soutien français au Maroc contre l’Espagne dans la crise de l’ülot du Persil, Ă  l’encontre des rĂšgles de solidaritĂ© europĂ©ennes. Ou du statut particulier de l’Afrique dans la conduite de la politique Ă©trangĂšre française, longtemps traitĂ©e par le «ministĂšre de la CoopĂ©ration» (jusqu’aux annĂ©es 1997-1998), hors des Affaires Ă©trangĂšres, et suivie par un conseiller Afrique Ă  l’ElysĂ©e. On connaĂźt Ă©galement le dĂ©bat qui, Ă  tort ou Ă  raison, attribue Ă  Paris une difficultĂ© Ă  prendre ses distances avec des rĂ©gimes connus, depuis le Gabon jusqu’à la Tunisie en passant par le Liban. L’ensemble de ces Ă©lĂ©ments – prĂ©occupation française pour son indĂ©pendance nationale, prĂ©sidentialisation du processus dĂ©cisionnel, liens exceptionnels avec un certain nombre de partenaires souvent issus de l’ancien empire colonial – constitue, aux yeux des partenaires europĂ©ens et atlantiques de la France, Ă  la fois une Ă©nigme et une source d’incertitude difficile Ă  gĂ©rer. À ce titre, il demeure bien une exception française, Ă  laquelle plusieurs chefs d’État et nombre de candidats Ă  la prĂ©sidence ont dĂ©clarĂ© vouloir mettre fin, sans que l’on sache jusqu’oĂč une telle Ă©volution Ă©tait possible ou souhaitable. Car cette approche a une fonction, qui consiste Ă  prĂ©server la spĂ©cificitĂ© d’une pratique française sur la scĂšne internationale, Ă  l’heure oĂč la plupart des États membres de l’Union europĂ©enne, ou des autres alliĂ©s des États-Unis, renoncent progressivement Ă  une telle singularitĂ©.

«Of what is France an instance?» Plus que d’autres pays peut-ĂȘtre, la France illustre la difficultĂ© qu’il y a dans le monde actuel Ă  transformer des outils d’influence classiques en atouts stratĂ©giques modernes et proactifs. Elle illustre en particulier trois dĂ©fis nouveaux auxquels la plupart des puissances doivent s’adapter: premiĂšrement la prĂ©sence ne garantit plus l’influence, ensuite la dissuasion nuclĂ©aire n’offre plus toutes les sĂ©curitĂ©s, enfin la singularitĂ© n’assure plus systĂ©matiquement le leadership.

Sur la prĂ©sence d’abord. La France entretient un rĂ©seau diplomatique important (le deuxiĂšme du monde avec quelque 160 ambassades, 17 reprĂ©sentations permanentes, 97 consulats gĂ©nĂ©raux et consulats et 154 services de coopĂ©ration et d’action culturelle), qui lui permet d’assurer un ancrage planĂ©taire rĂ©cepteur aussi bien que fournisseur d’information. CombinĂ©e avec la prĂ©sence militaire et le poids Ă©conomique dĂ©jĂ  mentionnĂ©s plus haut, et avec un audiovisuel public important (France 24, RFI
), cette prĂ©sence n’est pas nĂ©gligeable. La France compte parmi les rares acteurs capables d’un tel maillage. Pour autant, les interrogations sur la pĂ©rennitĂ© de ce dispositif et sur son redĂ©ploiement possible sont lĂ©gitimes. Cette politique de prĂ©sence garantit-elle toujours une influence stratĂ©gique majeure? La France a-t-elle besoin de 160 ambassades dans le monde, y compris Ă  Sainte Lucie et Ă  TrinitĂ©-et-Tobago? D’autres formes de dĂ©fense des intĂ©rĂȘts sont-elles possibles? Les avantages du dispositif actuel sont nombreux, mais optimisables. Le dispositif militaire français permanent en Afrique, dans un autre registre, s’est ainsi concentrĂ© dans les derniĂšres annĂ©es sur le Gabon et le Djibouti, du fait d’une baisse des moyens, mais aussi pour prendre acte de la nouvelle donne africaine. L’influence, on le sait, passe par des vecteurs moins institutionnels comme les think tanks, lĂ  oĂč le dispositif d’État s’avĂšre plus rigide. Les moyens de l’État Ă  l’étranger doivent intĂ©grer cette donne dans leur dispositif.

DeuxiĂšme dĂ©fi: l’avenir de la dissuasion nuclĂ©aire. Composante majeure et vĂ©ritable «assurance vie» de la dĂ©fense française, le rĂŽle central de cette dissuasion est rĂ©affirmĂ© rĂ©guliĂšrement dans les documents de doctrine. Nier l’avantage que cet atout confĂšre Ă  la France sur la scĂšne internationale relĂšverait lĂ  encore – au mieux – de l’aveuglement. Pour autant, figer la rĂ©flexion sur l’évolution de la dissuasion serait coupable. On le sait, la possession de l’arme nuclĂ©aire ne permet pas tout, et ne prĂ©munit pas contre tous les types de menaces. AdaptĂ©e Ă  la dĂ©fense d’un territoire sanctuarisĂ©, permettant de placer un adversaire bien identifiĂ© et territorialisĂ© devant la perspective d’un coĂ»t stratĂ©gique exorbitant en cas de riposte Ă  une agression potentielle de sa part, la dissuasion correspond Ă  des scĂ©narios de confrontation classiques (qui existent encore), et suppose toujours que la dĂ©tention d’armes nuclĂ©aires est faite pour ne pas avoir Ă  les employer, dans un face Ă  face du fort au fort, ou du petit au gros (c’était le «pouvoir Ă©galisateur de l’atome», cher aux stratĂšges français face Ă  l’URSS). Face Ă  une menace plus diffuse, Ă  l’asymĂ©trie, Ă  la cyber-confrontation, ou au terrorisme bien sĂ»r, la dissuasion nuclĂ©aire n’opĂšre pas en tant que telle. Jacques Chirac avait suscitĂ© le dĂ©bat sur ce point, lors d’un discours tenu le 19 janvier 2006, en laissant entendre que la dissuasion pourrait s’appliquer contre des États soutenant le terrorisme, sans pour autant prĂ©ciser les modalitĂ©s d’un tel emploi. La France, comme la Grande-Bretagne, fait partie des rares puissances «non grandes puissances», dĂ©mocratiques, occidentales, Ă  qui les responsabilitĂ©s internationales imposent d’inventer la doctrine de dissuasion.

Enfin, si la France gaullienne a longtemps misĂ© sur une politique indĂ©pendante pour marquer sa diffĂ©rence, compensant la «puissance» (dĂ©clinante en termes relatifs) par la «grandeur» (maintenue), cette politique, qui mĂȘle ambition du verbe et particularisme de l’analyse, ne permet plus seule d’assurer systĂ©matiquement un leadership. FondĂ©e sur le caractĂšre exceptionnel du couple franco-allemand en Europe, elle doit maintenant compter avec une Union Ă  27 membres. Jouant Ă  la fois sur sa posture unique dans l’OTAN et sur le trio franco-britannico-amĂ©ricain qu’elle aurait aimĂ© constituer en directoire, la France est revenue dans la structure intĂ©grĂ©e de commandement de l’Alliance, et admet ainsi qu’elle peut en attendre un certain nombre de gains, mĂȘme si cela l’amĂšne Ă  retrouver un jeu collectif dont les rĂšgles (la domination amĂ©ricaine en fait partie) sont connues. Ayant longtemps cultivĂ© une relation atypique en Afrique et dans le monde arabe (la «Françafrique» ou la «politique arabe» tant dĂ©criĂ©es et caricaturĂ©es), Paris fait aujourd’hui le constat que la donne dans ces rĂ©gions a changĂ© suffisamment pour imposer une approche nouvelle et plus collective.

Au final, la France doit donc rĂ©inventer sa posture stratĂ©gique en ce dĂ©but du 21e siĂšcle. Rien d’original Ă  cela, dans la mesure oĂč les autres grandes puissances occidentales sont Ă©galement confrontĂ©es aux mĂȘmes dilemmes. Mais dans le cas français, cette rĂ©invention pose simultanĂ©ment la question de l’avenir des puissances europĂ©ennes, de l’Europe elle-mĂȘme sur l’échiquier mondial, des modalitĂ©s de l’influence, de la dissuasion, et de la possibilitĂ© aujourd’hui, de dĂ©velopper encore des stratĂ©gies nationales. Car au-delĂ  du seul cas français, il apparaĂźt que l’hypothĂšse, autrefois classique, selon laquelle chaque État aurait sa stratĂ©gie, sa politique Ă©trangĂšre et sa doctrine d’action extĂ©rieure, n’est plus valide. Dans le contexte europĂ©en notamment, combien reste-t-il de visions nationales des affaires extĂ©rieures, des relations internationales? On entendra ici la notion de vision nationale comme la capacitĂ© d’un État Ă  concevoir, formuler et mettre en Ɠuvre une approche originale par lui-mĂȘme et au service des intĂ©rĂȘts nationaux qu’il s’est dĂ©finis. Comme sa capacitĂ©, surtout, Ă  produire en interne une grille de lecture, une analyse des grands enjeux internationaux en fonction de sa propre identitĂ©, et non en rĂ©duisant ces enjeux Ă  la question de savoir s’il convient de s’aligner sur le leader d’une alliance ou pas.

Un certain nombre de crises internationales rĂ©centes ont montrĂ© qu’en Europe, peu d’États membres de l’Union Ă©taient en mesure de dĂ©velopper une interprĂ©tation de la scĂšne mondiale qui leur soit propre. Pour la majoritĂ© d’entre eux, le choix se rĂ©duit Ă  trois alternatives: soutenir sans rĂ©serve l’alliĂ© amĂ©ricain, proposer une analyse diffĂ©rente de lui (avec le coĂ»t politique que cela peut comporter), ou se contenter d’un silence prudent. On retrouverait presque ici le cĂ©lĂšbre triptyque d’Albert Hirschman «Exit-Voice-Loyalty», appliquĂ© cette fois Ă  la politique Ă©trangĂšre. L’administration Bush, dans les annĂ©es 2000 et notamment dans la crise irakienne, avait mĂȘme simplifiĂ© encore cette alternative en la ramenant Ă  deux possibilitĂ©s seulement: ĂȘtre «avec» les États-Unis, ou «contre» eux.

Être capable de proposer une vision constructive du monde, originale et en adĂ©quation avec les moyens disponibles, sans s’aligner sur les États-Unis ni rompre avec eux, constitue aujourd’hui l’un des dĂ©fis majeurs pour un pays comme la France, dont la vocation n’est d’ĂȘtre ni la Grande-Bretagne (pour l’option «loyalty»), ni l’Allemagne (pour l’option «exit»), ni le Venezuela d’Hugo Chavez


bioline

FrĂ©dĂ©ric Charillon est professeur des UniversitĂ©s en science politique et directeur de l’Institut de recherches stratĂ©giques de l’École militaire (Paris). Il est l’auteur de nombreux ouvrages dont La politique Ă©trangĂšre de la France – De la fin de la guerre froide aux rĂ©volutions arabes.

(Illustration: Christine Beauregard)

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