Asylum and the Australian Way

Proposition:  The ‘Australian approach’ to boat people and asylum is the correct one.

Proposition: The ‘Australian approach’ to boat people and asylum is the correct one

 

Michael Barutciski (for): Certains diront que la rĂ©ponse du gouvernement canadien Ă  l’égard des 492 boat people sri lankais arrivĂ©s pas loin de Vancouver au mois d’aoĂ»t dernier a fait l’objet d’une attention mĂ©diatique disproportionnĂ©e. Bien que le nombre de ces boat people soit petit par rapport aux millions de rĂ©fugiĂ©s Ă  travers le monde, il reprĂ©sente une situation difficile et distincte de celle des demandeurs d’asile qui dĂ©barquent dans nos aĂ©roports ou qui arrivent par voie terrestre. S’il est vrai que tous ces migrants se prĂ©sentent aux frontiĂšres sans avoir Ă©tĂ© invitĂ©s, les boat people arrivent en masse dans des conditions visiblement dramatiques qui nĂ©cessitent une rĂ©ponse humanitaire immĂ©diate. Par consĂ©quent, ils reprĂ©sentent symboliquement un dĂ©fi politique considĂ©rable pour une bonne partie de la population qui se pose des questions par rapport Ă  l’intĂ©gritĂ© territoriale du pays. Chaque sociĂ©tĂ© aura ses propres rĂ©ponses au dilemme des boat people et il faut Ă©viter les opinions ou critiques prĂ©maturĂ©es. D’ailleurs, les Canadiens ne sont pas les seuls qui changent leur discours humanitaire dĂšs que le problĂšme se prĂ©sente Ă  leurs portes.

En ce sens, on pourrait dire que l’Australie fait face sur une base quotidienne au problĂšme potentiel Ă©voquĂ© par certains pessimistes canadiens: l’arrivĂ©e rĂ©guliĂšre de bateaux transportant des boat people (ayant fui diffĂ©rents pays en Asie) qui ont l’intention de demander l’asile et s’installer pour profiter de la prospĂ©ritĂ© du pays d’accueil. Il y a eu plusieurs rĂ©ponses diffĂ©rentes de la part des autoritĂ©s australiennes au cours des derniĂšres annĂ©es. Si on peut parler d’une «approche» australienne, je pense qu’on pourrait la dĂ©crire de la maniĂšre suivante: les bateaux sont interceptĂ©s et les boat people sont envoyĂ©s dans des centres de dĂ©tention situĂ©s sur des Ăźles Ă©loignĂ©es du continent australien (par exemple Christmas Island, Nauru, Nouvelle-GuinĂ©e) oĂč chaque cas est Ă©tudiĂ© individuellement. Les personnes reconnues comme «rĂ©fugiĂ©es» sont alors rĂ©installĂ©es en Australie ou dans des pays d’accueil qui dĂ©cident de les accepter. Le message aux boat people est clair: «vous allez ĂȘtre protĂ©gĂ©s si vous craignez la persĂ©cution, mais vous n’allez pas dĂ©cider par rapport aux options concernant l’endroit de cette protection.» La logique de cette approche reflĂšte un effort de compromis dans le sens qu’on protĂšge tout en prĂ©servant la souverainetĂ© territoriale. Évidemment, cette approche tend Ă  dĂ©courager les demandes abusives provenant de migrants qui veulent contourner les lois d’immigration.

Compte tenu des diffĂ©rents facteurs et enjeux, il s’agit d’un compromis raisonnable qui mĂ©rite d’ĂȘtre examinĂ© et peut-ĂȘtre dĂ©veloppĂ© dans plusieurs rĂ©gions souvent confrontĂ©es au mĂȘme problĂšme (MĂ©diterranĂ©e, CaraĂŻbes, etc.).

Catherine Dauvergne (against): I do not agree that intercepting boats and directing asylum seekers to foreign shores is either reasonable or a compromise. Moreover, much of the Australian population, and indeed the current Labor government in Canberra, does not think so either. Since Labor came to power in 2007, boat interceptions have stopped, and all asylum seekers attempting to reach Australia in boats have been brought to Australian territory, where their claims have been decided on an individual basis. The number of claims is very small – about one tenth of the average annual numbers in Canada – and the number of boats has amounted to less than a dozen a year over the past decade. Proportionately more claimants do arrive in boats; that is a geographic fact.

The reason for which Australia abandoned what is these days known as the ‘Australian approach’ is that the federal (Commonwealth) government knew that it was in breach of international law. From 2001 to 2007, Australia sent asylum claimants to detention and assessment in countries such as Nauru and Papua New Guinea. Nauru is not a signatory to the Refugee Convention (although PNG is), and sending people there is a blatant breach of the Convention. Boat interception is also a breach – in a more complicated way – of international law of the sea. The policy may also have become unattractive because Australian payments to Nauru alone amounted to something in the neighbourhood of AUS $40 million – a hefty price to pay for an initial 300 or so claimants processed in 2001 and 2002.

In July of this year, Australian Prime Minister Julia Gillard suggested that boat arrivals be sent to
East Timor for assessment. The East Timorese, not having been consulted, reacted strongly, and the idea wilted in the face of the recent election. It may yet be revived.

Is there a better way to achieve what Australia’s Howard government did between 2001 and 2007? Whatever tweaking one could add, I would still say no. Interception and offshore processing are both human rights breaches.  While societies may indeed have differing opinions, the 147 nations that have signed on to the Refugee Convention do not have differing legal obligations.

MB: Il va sans dire que les droits humains sont importants. Comme tout pays qui veut assumer le leadership sur le plan humanitaire, il est clair que le Canada doit respecter ses engagements en vertu de la Convention sur les rĂ©fugiĂ©s. Cependant, je ne suis pas d’accord avec l’interprĂ©tation des normes internationales que vous proposez. Le gouvernement australien avait interrompu la pratique pour des raisons politiques et non parce qu’elle Ă©tait illĂ©gale. En effet, l’interception et le transfert des boat people n’est pas facile Ă  concilier avec l’image humanitaire que les Australiens essayent de projeter dans le monde. La raison principale pour laquelle on n’a pas parlĂ© de l’approche australienne ces derniĂšres annĂ©es est simple: il n’y a pas eu beaucoup de boat people qui se sont prĂ©sentĂ©s dans les eaux territoriales de l’Australie. DĂšs que le nombre a commencĂ© Ă  augmenter, l’option est revenue sur la table de discussion. C’est pour cela que le gouvernement actuel est en train d’examiner les possibilitĂ©s d’interception et de transfert vers les Ăźles voisines. Autrement dit, ni le gouvernement ni la population ne s’oppose de façon fondamentale Ă  l’idĂ©e d’avoir recours Ă  ce moyen exceptionnel.

Une analyse objective des normes internationales nous oblige Ă  admettre que trĂšs peu de tribunaux ont eu l’occasion de se prononcer sur le dilemme des boat people. AprĂšs tout, dans nos dĂ©mocraties ce sont les tribunaux qui tranchent et qui ont le dernier mot par rapport aux ambiguĂŻtĂ©s concernant les rĂšgles de droit (et non les comitĂ©s de l’ONU ou les ONG comme Amnesty). Dans la mesure oĂč les instances judiciaires australiennes ont dĂ» se prononcer sur la lĂ©galitĂ© de cette approche, elles n’ont pas acceptĂ© l’interprĂ©tation large du droit international que vous suggĂ©rez et elles ont plutĂŽt renforcĂ© l’idĂ©e que le gouvernement prĂ©serve une certaine discrĂ©tion par rapport aux options de protection. La Cour suprĂȘme des États-Unis a Ă©tĂ© encore moins gĂ©nĂ©reuse dans son interprĂ©tation du droit international quand elle a autorisĂ© le renvoi des boat people en HaĂŻti et Ă  Cuba pendant les annĂ©es 1990.

Il y a 60 ans, nos gouvernements ont nĂ©gociĂ© la Convention sur les rĂ©fugiĂ©s et ils se sont assurĂ©s qu’il n’y aurait pas d’obligation d’accorder l’asile – mĂȘme aux personnes reconnues comme rĂ©fugiĂ©s. La seule obligation internationale pertinente Ă  notre dĂ©bat est le principe gĂ©nĂ©ral qui interdit de renvoyer les rĂ©fugiĂ©s vers des pays oĂč ils craignent la persĂ©cution. Ce n’est pas l’équivalent d’un droit Ă  l’asile. Tout espoir de dĂ©velopper un vĂ©ritable droit Ă  l’asile est disparu avec l’échec de la confĂ©rence internationale qui avait pour but d’adopter une Convention sur l’asile pendant les annĂ©es 1970. Donc, si le Canada peut s’assurer que les boat people tamouls seront accueillis dans un pays de la rĂ©gion de l’ocĂ©an Pacifique et qu’ils ne seront pas renvoyĂ©s au Sri Lanka, il peut les transfĂ©rer sans qu’il y ait violation de la Convention sur les rĂ©fugiĂ©s. Le fait que le pays participant au partage du fardeau ne soit pas liĂ© par la Convention sur les rĂ©fugiĂ©s n’est pas le critĂšre dĂ©terminant: l’important est qu’il ne refoule pas Ă  son tour les boat people. Il faut noter qu’aucun des pays participant Ă  l’approche australienne n’a Ă©tĂ© accusĂ© d’avoir refoulĂ© les boat people transfĂ©rĂ©s. L’objectif du droit des rĂ©fugiĂ©s est simplement d’assurer qu’il y aura une forme de protection accordĂ©e aux boat people et non de dĂ©signer le pays qui doit accorder l’asile. Bien que les normes concernant le droit de la mer mentionnent l’obligation de prĂȘter assistance en haute mer, elles ne viennent pas changer ce constat car elles demeurent ambiguĂ«s par rapport Ă  la question clĂ© du dĂ©barquement des personnes secourues.

Mais le vrai dĂ©bat n’est pas de nature juridique. Nous partageons tous les deux une perspective qui met l’accent sur l’importance de la protection des rĂ©fugiĂ©s. La question est plutĂŽt de trouver la bonne stratĂ©gie de protection si on veut avoir des rĂ©sultats concrets. Selon moi, l’approche militante, qui consiste Ă  prĂ©senter des interprĂ©tations exagĂ©rĂ©es des normes internationales, n’a aucune chance de rĂ©ussir. C’est la leçon qu’il faut tirer des dĂ©cisions de la Cour suprĂȘme des États-Unis et de la Cour fĂ©dĂ©rale d’Australie. Je considĂšre qu’on arrivera Ă  un meilleur systĂšme de protection Ă  long terme si on reconnaĂźt les diffĂ©rents intĂ©rĂȘts lĂ©gitimes, y compris ceux qui ne sont pas liĂ©s Ă  la protection (par exemple les risques concernant la sĂ©curitĂ©), et qu’on cherche le compromis. Le statu quo que vous encouragez ne propose rien pour aborder les problĂšmes actuels et fait en sorte qu’on va continuer Ă  rĂ©pĂ©ter les mĂȘmes dĂ©bats. Entre temps, une bonne partie de la population du pays d’accueil, qui est prĂ©occupĂ©e par la menace Ă  l’intĂ©gritĂ© territoriale, continuera Ă  faire pression sur le gouvernement et je ne suis pas certain que les options explorĂ©es aient forcĂ©ment comme objectif de trouver un compromis raisonnable entre la protection des rĂ©fugiĂ©s et le contrĂŽle des frontiĂšres. Il ne faut pas oublier qu’il y a d’autres options: de la mĂȘme maniĂšre que les AmĂ©ricains ont parfois renvoyĂ© les boat people haĂŻtiens et cubains directement dans leur pays d’origine, les gardes cĂŽtiĂšres espagnoles, italiennes et grecques sont rĂ©guliĂšrement accusĂ©es d’avoir renvoyĂ© des boat people de l’autre cĂŽtĂ© de la MĂ©diterranĂ©e afin d’éviter toute obligation de protection.

Dans ce contexte, peut-on vraiment défendre le statu quo?

CD: Of course, I would not defend the status quo, and certainly not those aspects that you and I clearly agree upon: that returning individuals to places where they may fear persecution, without examining claims to refugee status, is a breach of international law.

However, beyond this point, your reply here points to one of the most significant problems of the Refugee Convention, which is that there is no forum to supervise its interpretation and enforcement. Ordinarily, a legal dispute will be authoritatively settled by a court. Either side will muster arguments – including the support of scholars like us – and an authoritative voice will decide. The Refugee Convention says that disputes can be resolved by the International Court of Justice. But that will never happen because only state parties can bring complaints. Yet state parties will not do this – in part because each departure from the law for one state brings a little more breathing room for all of the others. No international body is supporting what the US Supreme Court has said about boat arrivals; and the Australian Federal Court, for its part, skirted the issue. This argument will not be resolved, and that is a significant weakness in the law.

The single most disturbing aspect of the idea of intercepting boats and deciding claims elsewhere is that it is always accompanied by the dimension of global inequality. These proposals (and the brief Australian example) all amount to prosperous Western countries that host comparatively few asylum seekers suggesting that they should host even fewer asylum seekers; that, instead, claims should be assessed somewhere far away – inevitably in some poorer state with inferior resources, less capacity to conduct security assessments, less capacity to feed people, and a less robust legal system. Such proposals may make Western governments feel more secure, but this is illusory. If there is anything that 21st century politics has taught us, it is that security threats travel the globe with great ease.

Western states seem much more interested in keeping asylum seekers away – because the international obligations that they bring are very real – than in thwarting the choices of those who seek protection. If it were only about thwarting choice, then the proposals would be directed to that end: Canada could determine the claims of those who arrive in the US; Australia could determine the claims of those who arrive in Canada; and so on. But no one speaks in these terms.

MB: Effectivement, c’est un aspect frappant du systĂšme actuel de protection internationale des rĂ©fugiĂ©s: contrairement aux autres domaines liĂ©s aux droits humains, il n’y a pas de mĂ©canisme supranational de supervision pour les rĂ©fugiĂ©s. Cette absence s’explique justement parce que les rĂ©fugiĂ©s et les boat people soulĂšvent des questions qui touchent directement Ă  la souverainetĂ© nationale. Comme le systĂšme international concernant les migrations est fondĂ© sur une approche essentiellement Ă©tatique et consensuelle, pourquoi est-ce que le Canada ou l’Australie se lierait par une nouvelle institution internationale qui pourrait se mĂȘler Ă  des aspects fondamentaux de la souverainetĂ© territoriale? Ils ne l’ont pas fait jusqu’à maintenant et ce n’est pas par hasard. C’est un sujet dĂ©licat et il ne faut pas pousser trop loin car la rĂ©action des populations d’accueil peut facilement se tourner contre les Ă©trangers et ainsi permettre aux gouvernements de justifier les politiques sĂ©vĂšres qu’on a vues en MĂ©diterranĂ©e et dans les CaraĂŻbes. C’est la leçon Ă  tirer du dilemme que les boat people reprĂ©sentent pour nos dĂ©mocraties libĂ©rales. Il y a risque surtout d’exposer un problĂšme Ă©thique qui caractĂ©rise parfois notre approche de protection: on accorde un traitement gĂ©nĂ©reux aux rares boat people qui arrivent Ă  pĂ©nĂ©trer nos eaux territoriales (comme c’est le cas actuellement avec les 492 Tamouls au Canada), mais on fait tout pour que les demandeurs d’asile n’aient pas accĂšs Ă  notre territoire.

Dans ce sens, je comprends l’inĂ©galitĂ© internationale que vous critiquez. J’ajouterais simplement qu’il faudrait se mĂ©fier d’un rĂ©sultat qui serait potentiellement ironique. Si on appliquait les principes de façon absolue, comme vous avez suggĂ©rĂ©, les premiers pays de contact avec les boat people seraient obligĂ©s d’accorder l’asile. Étant donnĂ© que ces pays se trouvent gĂ©nĂ©ralement pas loin des conflits dans les rĂ©gions dĂ©favorisĂ©es, il y aurait un effet de containment qui convient parfaitement aux pays riches tels que l’Australie et le Canada. Si on veut encourager une vĂ©ritable coopĂ©ration internationale (impliquant un partage du fardeau), il faudra repenser la stratĂ©gie car on risque de renforcer cette inĂ©galitĂ© que vous avez dĂ©crite. D’ailleurs, quand le gouvernement canadien affiche sa volontĂ© d’explorer des mesures de coopĂ©ration internationale avec des pays de la rĂ©gion du Pacifique (par exemple la ThaĂŻlande), il est possible qu’il pense simplement Ă  se dĂ©charger du fardeau humain et peut-ĂȘtre de compenser financiĂšrement ses partenaires asiatiques moins riches. Est-ce qu’il pense Ă  s’engager pour assurer que les boat people seront effectivement protĂ©gĂ©s et traitĂ©s dans des conditions humaines? Je suis persuadĂ© qu’il y a place ici pour un compromis qui pourrait satisfaire Ă  la fois les dĂ©fenseurs modĂ©rĂ©s des boat people et les autoritĂ©s Ă©tatiques qui comprennent l’importance de prĂ©server une sorte de solidaritĂ© humanitaire transnationale. Bien que je sois mal Ă  l’aise avec certains aspects du discours politique utilisĂ© par l’ancien gouvernement Howard, l’expĂ©rience australienne demeure nĂ©anmoins le meilleur exemple (et espoir) international de rĂ©forme par rapport au statu quo.

CD: I think that, at some point, human rights obligations must be treated as absolute obligations. That is what the idea of a ‘right’ means. Human rights do impinge on sovereignty. That is precisely the point.

People arrive as asylum seekers in many ways; boats are just one method. Rights ought not to differ according to method of arrival – especially as those who arrive in precarious boats are most often disadvantaged in comparison with those who fly in on tourist visas. The Australian experiment of 2001 to 2007 also included creating two tiers of refugees – systematically stripping residency and family reunion rights from those who arrived in boats. This policy was also abandoned when Labor came to power. In Canada’s last episode of significant boat arrivals, prior to the very recent Tamil boat – during the summer of 1999 – the acceptance rate of the resultant claims was 2 percent; that is, far lower than the average over that decade of approximately 40 percent. This lack of generosity was a result of a defensible application of international and domestic law. If anything, it was more stringent than generous.

The ‘burden’ of refugee reception falls overwhelmingly on the developing world, which last year was host to 80 percent of the world’s 16 million refugees. Asylum seekers (all methods of arrival) were a far smaller number, rounding up to 1 million – the greatest number of whom were in South Africa. No programme is needed to keep people at a distance from prosperous Western countries; in fact, quite the opposite. It is possible to imagine a different kind of compromise than the erstwhile Australian example, but we have not yet seen such a thing in action; and there are reasons to believe that politics cannot deliver – and thus international refugee law remains the best hope for human rights responses.

bioline

Michael Barutciski est directeur des Ă©tudes supĂ©rieures Ă  l’École des affaires publiques et internationales de Glendon, ainsi que membre de la rĂ©daction de Global Brief.

Catherine Dauvergne has taught law, including refugee law, in both Canada and Australia.  Her most recent book is Making People Illegal: What Globalization Means for Migration and Law.

(Photograph: The Canadian Press)

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One Response to “Asylum and the Australian Way”

  1. The Teeth to Defeat Genocide : Global Brief on October 23rd, 2010 3:19 PM

    [...] connected in a globalized world: pandemics, terrorism, piracy, organized crime, human trafficking, uncontrolled migration, diminished access to strategic raw materials, and the eventual erosion of social cohesion at home [...]