Butmir et la Bosnie-Herzégovine

WEB EXCLUSIVES | January 26, 2010     

La communautĂ© internationale est de plus en plus divisĂ©e sur la marche Ă  suivre pour lancer dĂ©finitivement la Bosnie-HerzĂ©govine (BiH) sur le chemin de l’adhĂ©sion aux institutions euro-atlantiques. Les principaux intĂ©ressĂ©s, l’UE et les États-Unis, ont rĂ©cemment proposĂ© une nouvelle entente, le processus de Butmir, assortie d’une stratĂ©gie de type « ça passe ou ça casse ». Elle n’a pas suscitĂ© le plus petit espoir de faire dĂ©bloquer la crise. L’accord proposĂ© contenait des changements limitĂ©s aux institutions politiques et visait en particulier Ă  obtenir l’adhĂ©sion des Ă©lites bosno-serbes. Il a, au contraire, contribuĂ© Ă  faire monter les enchĂšres, alors que la division du pays est remise Ă  l’ordre du jour par certains analystes. Il semble que les intervenants aient sous-estimĂ© le mauvais Ă©tat des relations entre les Ă©lites nationales et les institutions internationales.

La BiH traverse prĂ©sentement une profonde crise politique, caractĂ©risĂ©e par la rhĂ©torique agressive de Milorad Dodik, premier ministre de la Republika Srpska (RS), l’entitĂ© fĂ©dĂ©rĂ©e Ă  dominante serbe, Ă  l’encontre du Haut reprĂ©sentant, figure principale de la prĂ©sence civile internationale dans le pays. Si ce dernier revendique bruyamment la fermeture du Bureau du Haut reprĂ©sentant (BHR) et la fin de l’intervention internationale, son cynisme semble pourtant destinĂ© Ă  provoquer le rĂ©sultat contraire. Il n’est en fait pas impossible qu’il compte plus sur l’effritement progressif de la mobilisation internationale, que sur une entente intercommunautaire pour mettre fin au protectorat de facto qui dure depuis 1995.

Le blocage politique s’était rapidement imposĂ© au dĂ©but de l’intervention, amĂšnant la communautĂ© internationale Ă  dĂ©velopper une stratĂ©gie plus agressive, notamment en accordant, en dĂ©cembre 1997, des pouvoirs exĂ©cutifs (dits de « Bonn ») au BHR. Le Haut reprĂ©sentant aura dĂšs lors l’autoritĂ© de dĂ©mettre de leurs fonctions les politiciens qui violent, selon lui, l’esprit des accords de paix, et d’imposer des lois lorsque les organes nationaux seront incapables de les adopter. Une telle stratĂ©gie a permis de contourner les Ă©lites nationalistes, mais surtout de compenser l’absence d’un soutien local au changement politique traversant les trois communautĂ©s. Cela aura d’ailleurs pour effet de rĂ©duire Ă  la quasi-inactivitĂ© les politiciens locaux. Nouveau colonialisme ou pas, il semble que la stratĂ©gie de confrontation ait entraĂźnĂ© les autoritĂ©s internationales dans un drĂŽle de cercle vicieux; produisant des rĂ©sultats spectaculaires sur papier, mais, en contrepartie, provoquant le retranchement des acteurs politiques dans une position de mĂ©fiance rĂ©ciproque.

La transition du pouvoir s’est amorcĂ©e depuis l’annonce en 2006 de la fermeture du BHR par le Conseil de mise en application de la paix. Depuis lors, celle-ci a Ă©tĂ© repoussĂ©e plusieurs fois avant que l’on abandonne le choix d’une date prĂ©cise en fĂ©vrier 2008.  Au-delĂ  de la stratĂ©gie politique actuelle de Dodik, il semble que le dĂ©sengagement international entamĂ© depuis trois ans ait entraĂźnĂ© une montĂ©e des rĂ©sistances aux rĂ©formes politiques, ainsi qu’une reconfiguration du paysage politique autour du vide crĂ©Ă© par la fin des pratiques paternalistes. La diminution des moyens d’influence et de coercition Ă  la portĂ©e des autoritĂ©s internationales leur aura ainsi fait perdre le contrĂŽle de l’agenda politique : une « appropriation locale » trĂšs Ă©loignĂ©e de ce qui avait Ă©tĂ© souhaitĂ©.

Aujourd’hui largement dĂ©pourvu de moyens de coercition (c’est-Ă -dire, militaires) et restreint dans l’exercice de ses pouvoirs spĂ©ciaux, le Haut reprĂ©sentant Valentin Inzko semble manquer de pouvoir de persuasion et ne bĂ©nĂ©ficie certainement pas de la confiance des acteurs politiques. Cet Ă©tat de fait est sans doute le rĂ©sultat du monopole politique d’une petite Ă©lite politique et la mobilisation de l’électorat sur une base nationaliste, mais aussi d’une « relation toxique » entre les forces politiques et internationales. En effet, la division de l’espace politique, consolidĂ©e par l’attribution gĂ©nĂ©ralisĂ©e des fonctions et des postes selon des critĂšres ethniques, prĂ©vue par Dayton, aura rendu presque impossible le fonctionnement des institutions politiques. Cette structure politique explique aussi la persistance de la rhĂ©torique nationaliste, malgrĂ© les purges opĂ©rĂ©es parmi les Ă©lites par le biais du Tribunal PĂ©nal International pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) et de la destitution des Ă©lĂ©ments les plus sĂ©ditieux par le BHR. Cet arrangement, combinĂ© au volontarisme international, a fait naĂźtre le climat politique que l’on connaĂźt prĂ©sentement.

En somme, une fois la dynamique de confrontation enclenchĂ©e, ni les acteurs nationaux, ni les agences internationales ne trouvent d’intĂ©rĂȘt Ă  nĂ©gocier. Comme l’expliquait candidement un ancien Haut reprĂ©sentant, Paddy Ashdown, les organisations internationales sont devenues elles-mĂȘmes dĂ©pendantes des pouvoirs de Bonn, beaucoup plus efficaces que la nĂ©gociation, qui exige l’accommodement des intĂ©rĂȘts locaux. Cette mĂ©thode de prise en charge directe a eu l’avantage de faire progresser le programme de construction institutionnelle, mais sans qu’elle gĂ©nĂšre une vĂ©ritable capacitĂ© politique de gestion des affaires publiques.

Selon le scĂ©nario actuel, la stabilitĂ© de la Bosnie-HerzĂ©govine devrait ĂȘtre assurĂ©e par son intĂ©gration aux structures euro-atlantiques. Le pays a dĂ©jĂ  signĂ© une entente de stabilisation et d’association avec l’UE, et l’OTAN poursuit ses programmes de mise Ă  niveau des forces militaires bosniennes. Le Haut reprĂ©santant, qui est par ailleurs aussi reprĂ©sentant spĂ©cial de l’UE, devrait cĂ©der le pas aux institutions nationales, et l’UE devrait assumer le leadership nĂ©cessaire Ă  la progression du pays sur la voie europĂ©enne. Les fonctions des organisations internationales ont ainsi Ă©tĂ© considĂ©rablement rĂ©duites : les bureaux de l’ONU Ă  Sarajevo ont Ă©tĂ© fermĂ©s, l’OSCE a passĂ© le bĂąton Ă  une commission Ă©lectorale nationale depuis 2002 et le BHR retire progressivement ses effectifs dispersĂ©s Ă  travers le pays. Les effectifs militaires sont aussi en diminution progressive depuis le retrait de la force de stabilisation de l’OTAN en dĂ©cembre 2004 et son remplacement par une force europĂ©enne. En l’absence de menace immĂ©diate, les effectifs dĂ©ployĂ©s sont passĂ©s de 7 000 Ă  moins de 2 200, dont les trois principaux contingents sont maintenant italiens, espagnols et turcs.

Pourtant, parmi les membres du comitĂ© directeur, club restreint formĂ© de 11 pays et agences chargĂ©s d’orienter les politiques internationales en Bosnie-HerzĂ©govine, les perspectives sur la stratĂ©gie de transition divergent considĂ©rablement : la Turquie et les États-Unis souhaitent le maintien d’une prĂ©sence internationale musclĂ©e en Bosnie-HerzĂ©govine, alors que plusieurs membres de l’UE, dont la SuĂšde, ainsi que la Russie (et la Serbie, qui ne fait pas partie du comitĂ©) souhaitent aller rapidement de l’avant avec le transfert d’autoritĂ© vers les institutions locales.

Le projet d’accord mis de l’avant par les États-Unis et l’UE en octobre 2009 n’a pas la capacitĂ© de rejoindre toutes les communautĂ©s, qui sont divisĂ©es par une tension fondamentale entourant l’organisation du pouvoir. Le jeu de coordination internationale, superposĂ© Ă  celui des Ă©lites nationales, complique forcĂ©ment le processus. L’échĂ©ance Ă©lectorale nationale d’octobre 2010 ne laisse pas non plus beaucoup de marge de manƓuvre aux positions modĂ©rĂ©es, qui ne paraissent pas pour le moment ĂȘtre trĂšs « payantes ». Si le leadership serbe remet rĂ©guliĂšrement en question l’intĂ©gritĂ© territoriale du pays et dĂ©fend une lecture hyper conservatrice de Dayton (c’est-Ă -dire, maintenant une grande dĂ©centralisation du pouvoir), les Bosniaques (c’est-Ă -dire, les Musulmans) soutiennent une interprĂ©tation « rĂ©volutionnaire » de l’accord et demandent le renforcement de l’État central.  Pour leur part, les partis croates soutiennent l’État central, mais adoptent une position plus ambivalente que celle des Bosniaques. L’autre point de discorde est le rĂŽle des instances Ă©trangĂšres. Le clivage pro- et anti-intervention est en effet un important Ă©lĂ©ment polarisateur qui organise la scĂšne politique. Dans ces circonstances, on voit mal comment un accord permettant le retrait des autoritĂ©s internationales sans garantie de maintien de l’État central pourrait ĂȘtre conclu. Le leadership bosniaque cherche Ă  repousser l’échĂ©ance de la fermeture du BHR, parce qu’il est le plus Ă  mĂȘme de permettre le renforcement de l’État Ă  Sarajevo. Les Ă©lites bosniaques trouvent aussi trĂšs pratique d’utiliser les instances internationales comme porte-voix pour dĂ©noncer les provocations serbes.

En somme, nous assistons en fait aujourd’hui en Bosnie-HerzĂ©govine Ă  une recomposition des relations de pouvoir activĂ©e par l’épuisement de la communautĂ© internationale, et le relĂąchement soudain d’une pression externe sur un corps politique dont la colonne vertĂ©brale est sectionnĂ©e en trois parties. L’image reprĂ©sente trĂšs bien la façon dont les observateurs de la scĂšne politique bosnienne envisagent l’hĂ©ritage de Dayton et de l’ingĂ©nierie Ă©lectorale internationale; deux « cancers » qui ne sont pas, nous devons le rappeler, le rĂ©sultat du « manque de sĂ©rieux » ou de « l’immaturitĂ© » des politiciens locaux, mais bien l’ouvrage de la gestion internationale des conflits en ex-Yougoslavie.

biolineKathia LĂ©garĂ© est candidate au doctorat au dĂ©partement de science politique de l’UniversitĂ© Laval (QuĂ©bec)

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