L’affectation géographique des immigrants représente un enjeu majeur pour le Canada

Les développements en matière de transport et de technologie ont entrainé ces dernières années une plus grande mobilité internationale. Il n’est donc pas étonnant qu’il y ait un fort débat autour de divers aspects des politiques d’immigration et d’intégration. Il y a pourtant une question qui n’attire pas suffisamment d’attention, bien qu’elle joue un rôle important dans l’opinion de la population d’accueil. Il s’agit de la bonne répartition géographique des immigrants, surtout en dehors des grandes régions métropolitaines du pays d’accueil, afin d’empêcher une concentration non équilibrée et une perception de ghéttoïsation.

En tant que pays qui accueille les immigrants avec enthousiasme, le Canada se distingue parmi les nombreux pays occidentaux où l’immigration est devenue un sujet controversé: au lieu de diminuer le niveau (déjà élevé) d’admissions, le gouvernement fédéral cherche actuellement à l’augmenter. Certains membres du conseil des ministres fédéral encouragent une augmentation dramatique, bien au-delà de l’augmentation significative proposée récemment par un comité distingué qui conseille le ministre des Finances sur la croissance économique.

Bien que le Canada représente un exemple intéressant pour ceux qui veulent s’ouvrir à l’immigration et à l’idée (paradoxale?) de la diversité comme force nationale, il connaît des difficultés considérables par rapport à la répartition territoriale équilibrée des «nouveaux arrivants». Avec la grande majorité des immigrants qui s’installent dans les grands centres urbains naît un sentiment de saturation chez de nombreux résidents de villes comme Toronto et Vancouver. Nous savons que le même problème affecte non seulement les autres pays d’immigration tels l’Australie et la Nouvelle-Zélande, mais également plusieurs membres importants de l’Union européenne qui font face à des mouvements anti-immigration.

L’établissement en dehors des grandes régions métropolitaines représente un défi important pour les gouvernements qui veulent maintenir l’appui de la population locale tout en renforçant leur position démographique avec l’immigration. Dans le contexte canadien, les solutions viendront par l’utilisation des programmes provinciaux d’une manière qui reconnaisse l’importance de la distribution démographique comme enjeu stratégique. Cet enjeu est tel qu’il ne sera pas abordé de manière efficace en traitant l’immigration comme une simple question économique à court terme. Il faudra aussi explorer d’autres options qui soulèvent des questions compliquées en matière de libertés civiles si les taux de rétention demeurent faibles en région.

Pour ceux qui analysent l’immigration sous l’angle positif de la contribution potentielle à la société d’accueil, le Canada est impressionnant dans son ambition. Comme l’a souligné le ministre de l’Immigration quand il a présenté son rapport annuel au Parlement l’automne dernier: «Peu de pays dans le monde peuvent égaler le Canada dans l’importance qu’il accorde à l’immigration et à l’intégration des immigrants dans ses collectivités».

Il y a, néanmoins, un élément central du modèle canadien de sélection des immigrants économiques qui n’est pas suffisamment apprécié par les promoteurs du libéralisme. Le gouvernement rassure constamment (de manière implicite) la population d’accueil du fait qu’il contrôle les frontières et que les immigrants servent les intérêts du pays étant donné qu’ils sont choisis selon un système de points attribués en fonction de leurs capacités d’intégration et de contribution économique.

Même s’il existe toujours une tension entre les intérêts économiques à court terme (par exemple, la main-d’œuvre pour des postes vacants et l’augmentation du nombre de contribuables) et ceux à long terme qui favorisent des travailleurs flexibles avec des critères plus larges (par exemple, la formation scolaire, l’expérience de travail et les connaissances linguistiques), la flexibilité du système permet d’accentuer différents facteurs selon les circonstances socio-économiques du pays.

Dans cette logique pragmatique, il est à noter qu’il n’y a pas de quotas d’admissions au Canada, contrairement à l’idée répandue par les médias et par nombreux commentateurs. Selon la loi canadienne, le ministre de l’Immigration doit soumettre au Parlement des cibles de planification chaque année. La nuance dans la terminologie est importante car elle permet (et encourage même) des ajustements pour tenir compte et profiter des circonstances internes ou externes. Par exemple, les cibles pour la catégorie humanitaire ont été ajustées récemment afin d’admettre plus de 30 000 réfugiés syriens.

La partie la plus innovante du modèle canadien d’immigration est sans doute la sélection des immigrants économiques à partir d’un système basé sur des points. Ce système a été introduit au Canada en 1967. En tant qu’outil politique, non seulement il renforce la notion que le gouvernement contrôle la sélection des immigrants, mais il laisse l’impression que la sélection n’est pas discriminatoire car le «concours universel» est théoriquement ouvert à tous. Depuis 1971, la majorité des immigrants au Canada vient de pays non-européens. Le système a été imité par la suite en Australie (1973), en Nouvelle-Zélande (1991), en République tchèque (2003), à Singapour (2004), à Hong Kong (2006), au Danemark (2007) et au Royaume-Uni (2008).

Selon Statistique Canada et le Conference Board du Canada, la démographie canadienne est en train de changer, principalement à cause du vieillissement de la population. Comme nos sociétés libérales ne semblent pas trop inquiètes par les taux de natalité qui sont inférieurs à la moyenne nécessaire pour se reproduire, le gouvernement mise essentiellement sur l’immigration afin d’éviter une décroissance démographique. Les niveaux d’immigration sont tellement élevés (250 000 à 300 000 nouveaux résidents permanents par an) que la population totale augmente de façon significative malgré le fait que le Canada fasse partie des pays de l’OCDE à faible fécondité.

Le problème provient du fait que les immigrants s’installent principalement dans les grandes régions métropolitaines, de la sorte que les petites municipalités et les régions rurales à travers le pays ont peu de contact avec la nouvelle diversité introduite par ces immigrants venus de tous les continents. Selon Statistique Canada, «La propension des nouveaux immigrants canadiens à s’établir en régions métropolitaines, ainsi que leur natalité, a contribué, depuis plusieurs décennies, à concentrer la diversité ethnoculturelle dans les milieux métropolitains».

Le contraste socio-culturel entre les grandes villes et les régions se fait sentir de plus en plus, contribuant ainsi à des clivages politiques déjà observés lors de scrutins électoraux. Il est difficile d’imaginer que la cohésion (sociale et nationale) ne soit pas affectée par une telle situation démographique.

Dans ce contexte délicat, les projections statistiques suggèrent que la majorité blanche d’ascendance européenne est en train de se faire remplacer dans certaines métropoles par des «minorités visibles» (terme officiel au Canada, régulièrement contesté par le Comité onusien pour l’élimination de la discrimination raciale). Il s’agit d’une situation inédite, impliquant une expérience sociale d’intégration «multiculturelle» selon un modèle canadien qui a été présenté comme «post-national» par son premier ministre actuel.

Selon Statistique Canada, les immigrants (et leurs enfants nés au Canada) constitueront environ 70 et 78 pour cent des résidents de Toronto et Vancouver en 2031. En revanche, ils constitueront moins de 10 pour cent des résidents de Trois-Rivières (Québec) ou Saint-Jean (Terre-Neuve). De même, les «minorités visibles» représenteront 60 pour cent des résidents de Toronto et Vancouver en 2031, bien que leur proportion sera inférieure à cinq pour cent dans les petites municipalités comme Trois-Rivières, Saint-Jean et Sudbury (Ontario).

Peu importe si les Canadiens veulent ou non avoir un pays de 100 millions d’habitants à la fin du siècle, Ottawa doit reconnaître que l’affectation géographique des immigrants représente un enjeu majeur. Le soutien de la population, même pour les niveaux actuels qui sont historiquement élevés (et qui mèneront à une population de 53 millions en 2100), dépend de l’établissement des immigrants en dehors des grandes régions métropolitaines.

En ce sens, le «programme des candidats des provinces» a eu un effet positif sur la redistribution territoriale selon les statistiques des dernières années. En outre, certaines provinces sont en train de profiter des nouveaux volets du système «Entrée express» afin d’augmenter leur part en immigrants et ainsi de réorienter les nouveaux arrivants vers des endroits sous-représentés (par exemple, les Prairies et les Maritimes).

Cependant, il reste le problème de la rétention des intéressés, comme l’a récemment souligné le Conseil économique des provinces de l’Atlantique. Bien que la capacité d’accueil existe, il faut retenir les immigrants si l’on veut avoir un effet démographique important sur le long terme. La rétention représente un défi distinct où les communautés locales doivent tout faire non seulement pour attirer et pour recruter, mais aussi pour intégrer durablement. Le taux ne doit pas être un taux de 100 pour cent, mais il doit s’améliorer par rapport aux résultats des dernières années qui suggèrent que la moitié des immigrants ne restent pas longtemps dans les régions.

Les solutions existent si l’on souhaite orienter de manière générale les immigrants vers les régions. Dans un premier temps, le gouvernement fédéral devrait inciter davantage les immigrants à s’installer en région plutôt que dans les métropoles. Si Ottawa prend au sérieux ce défi démographique qui compromet l’avenir des régions et qui creuse un fossé entre la diversité culturelle des grandes villes et l’homogénéité des petites municipalités, les buts de la planification devraient être ajustées pour mettre l’accent sur les besoins des régions qui reçoivent traditionnellement moins d’immigrants. Autrement dit, il faut utiliser les programmes existants qui permettent d’orienter les immigrants vers les régions. Le gouvernement a déjà eu de bons résultats avec ces programmes. Il serait donc question de les accentuer davantage.

Étant donné que la liberté de circulation est protégée par l’article 6 de la Charte canadienne des droits et libertés, il n’est pas certain que les immigrants vont s’installer durablement en dehors des grandes villes, car le problème de leur rétention est bien réel. Cependant, même si le taux de rétention demeure stable, le nombre plus large d’immigrants arrivés temporairement en région aura pour résultat qu’un plus grand nombre d’entre eux choisira d’y rester.

Sur le plan politique, le fait de stabiliser le nombre d’immigrants qui s’établiront à Toronto ou à Vancouver dès leur arrivée aurait l’avantage d’apaiser les préoccupations de nombreux Canadiens qui considèrent que ces villes sont déjà saturées (ou le seront bientôt). Il ne s’agit pas d’une attitude anti-immigration; bien au contraire, car le rééquilibrage dans la destination initiale des nouveaux arrivants aurait un effet positif sur l’ouverture de la population nationale à l’égard de tout projet d’expansion démographique.

Si le problème de la rétention s’avère difficile à surmonter, le gouvernement fédéral devrait explorer des moyens plus coercitifs. Les défenseurs des libertés individuelles vont naturellement (et avec raison) préférer que l’approche soit incitative plutôt que coercitive.

Si le problème de la rétention s’avère difficile à surmonter, le gouvernement fédéral devrait explorer des moyens plus coercitifs. Les défenseurs des libertés individuelles vont naturellement (et avec raison) préférer que l’approche soit incitative plutôt que coercitive. Pourtant, si le modèle canadien des droits humains a su attirer l’attention des constitutionnalistes à travers le monde, c’est justement parce qu’il tient compte des préoccupations de la collectivité et qu’il ne reflète pas un libéralisme absolu.

Comme l’a suggéré le co-auteur d’un rapport important sur les accommodements raisonnables au Québec, le philosophe Charles Taylor, les dossiers des immigrants qui s’engagent à vivre temporairement en région devraient être traités de manière prioritaire. La sélection serait conditionnée à leur acceptation de s’installer en région. Par conséquent, leur statut de résident permanent serait assorti d’une limitation temporaire à la liberté de circulation prévue dans la Charte. Celle-ci prévoit dans son article premier une possibilité d’imposer des «limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique».

D’où l’importance que les objectifs à long terme concernant la stratégie démographique soient exprimés officiellement par le gouvernement. L’aspect coercitif représenterait une mesure qui serait possiblement contestée devant les tribunaux, mais le gouvernement pourrait se défendre en démontrant que les moyens indirects n’avaient pas atteint l’objectif important concernant la dispersion territoriale de l’immigration. Selon cet argument, le gouvernement aurait, certes, pris des mesures qui enfreindraient de manière minimale et temporaire les droits des immigrants, mais ce afin d’atteindre des objectifs légitimes.

Même si la plupart de ces immigrants déménagent aussitôt qu’ils obtiennent la citoyenneté (normalement après environ quatre ans de résidence permanente), le pays sera en meilleure position par rapport aux objectifs à long terme. L’immigrant ayant habité quatre années en région sera mieux intégré et sera mieux accepté dans les grandes métropoles, comme ce fut le cas pour de nombreux immigrants qui ont aidé à «construire» le pays au 20e siècle.

Le Canada se distingue par sa volonté d’innover et d’être chef de file en matière d’immigration. La distinction est telle que le pays doit se permettre d’explorer des projets ambitieux dans un contexte international où les migrations sont sources de controverses et la xénophobie est en train de se répandre. L’idée de tripler le nombre d’habitants à 100 millions d’ici la fin du siècle s’inscrit dans ce contexte national où l’immigration est perçue généralement comme un atout permettant le développement du pays.

Dans la mesure où l’immigration est analysée parfois sous ses angles moins positifs, le débat tourne souvent autour de la tension entre protection des droits des travailleurs natifs et l’intérêt des employeurs d’avoir une offre croissante de main-d’œuvre immigrante (généralement moins chère). Un gouvernement courageux utiliserait consciemment la dispersion géographique des immigrants pour aborder ce problème en soulignant que les immigrants sont prêts à jouer un rôle économique négligé par la population native. Cela contribuerait grandement à ce que l’interaction des marchés libres et l’immigration ne soient pas perçues de manière négative.

On ne gère pas les complexités migratoires avec du dogmatisme, mais plutôt avec l’art du compromis et une vision sophistiquée de la raison d’État qui cherche à équilibrer constamment les intérêts nationaux avec les libertés civiles. La dispersion des immigrants vers les régions représenterait une telle approche si elle trouvait le juste milieu entre incitation et coercition. Elle permettrait ainsi de limiter un des facteurs importants de polarisation de nos sociétés et les problèmes de cohésion nationale qui n’iront qu’en s’aggravant si on laisse le libre établissement des immigrants continuer sans aucune intervention de l’État.

Michael Barutciski est rédacteur adjoint de Global Brief.

(PHOTOGRAPHIE: WIKIMEDIA COMMONS)