Les conflits au Mali et en Centrafrique démontrent que l’asymétrie n’a pas trouvé son remède doctrinal: face à autre chose qu’une armée, la puissance d’État classique semble impuissante

Les conflits récents – Afghanistan, Irak, mais aussi Liban en 2006, demain peut-être Mali ou Centrafrique – ont montré les difficultés des grandes puissances militaires, le plus souvent occidentales, à s’imposer face à des adversaires plus faibles. Au-delà de «l’asymétrie» régulièrement invoquée, c’est à une redéfinition de la puissance que nous sommes conviés, à une nouvelle typologie de ses détenteurs, à une nouvelle pratique de celle-ci enfin, qui doit combiner plusieurs types d’atouts. Les conflits à venir ne seront plus «symétriques». Ils mettront aux prises des forces disparates, cherchant toutes à combiner leurs forces avec des acteurs sociaux, à tirer partie du terrain, à gagner la guerre du récit. Autant s’y préparer.

Les dernières années ont considérablement remis en cause le concept de puissance. D’abord par une actualité internationale qui a montré les limites des acteurs traditionnellement considérés comme les plus «puissants», en particulier après les aventures américaines en Irak et en Afghanistan. Ensuite du fait d’une contrainte budgétaire qui, à partir de la crise de 2008, a touché les appareils militaires les plus performants, c’est-à-dire occidentaux, tandis qu’au «Sud», des grands acteurs émergents comme la Chine démontraient une volonté nouvelle de peser sur les affaires mondiales. Enfin, parce que la puissance semble s’exercer désormais par d’autres modalités, sur d’autres registres d’action, qui permettent à des acteurs nouveaux – micro-États, acteurs non étatiques… – de jouer un rôle dans le processus politique global.

Au final, l’opposition classique entre hard power et soft power, même réconciliée autour du «smart power» de Joseph Nye, paraît avoir laissé place à un clivage nouveau, qui oppose les pratiques anciennes de la puissance et ses pratiques modernes. Les premières continuent de miser sur la quantité des ressources (forces armées, budgets engagés, y compris pour le soft power…), les secondes misent davantage sur des formes qualitatives nouvelles, qui intègrent aussi bien les nouvelles technologies que les solidarités traditionnelles, réunies dans une combinaison où la priorité est donnée à l’efficacité de l’action, et non plus à la démonstration de souveraineté de l’État. C’est en quelque sorte à une conversion à une puissance modernisée et réinventée que les principaux acteurs étatiques de la scène mondiale sont conviés en ce milieu des années 2010.

La fin de la Guerre froide, pourtant grandement perturbatrice pour l’analyse d’un système international revisité de fond en comble, n’avait pas entièrement remis en cause le concept de puissance. Si le débat portait sur les raisons qui avaient provoqué la fin du système soviétique, ou sur la nature de la supériorité du camp libéral (qui avait survécu) sur le camp socialiste (qui avait disparu), la problématique de relations internationales demeurait classique. Elle était de savoir si et comment le hard power (incarné dans la course aux armements) s’était articulé avec le soft power (qui s’est manifesté par l’attractivité d’un modèle de société sur un autre). Les attentats du 11 septembre 2001 et les guerres américaines qui ont suivi, en revanche, ont enclenché le mécanisme d’un doute profond sur la validité de ce concept de puissance. Les attentats eux-mêmes montraient d’abord la vulnérabilité de l’acteur vainqueur de la Guerre froide: toujours imbattable militairement «à la régulière» – c’est-à-dire par une autre armée d’État – mais nullement à l’abri d’autres registres d’action. Ensuite, les forces engagées en Afghanistan et en Irak par la première armée du monde (100 000 en Afghanistan dans la période 2010-2011, et 166 000 en Irak en octobre 2007), qui bénéficiait de près de la moitié des dépenses de défense mondiales, ont abouti au double échec d’un Irak en proie à la violence et à l’éclatement communautaire, et d’un Afghanistan où le retour des Talibans après le retrait américain apparaît comme un scénario probable.

La configuration asymétrique n’a toujours pas trouvé son remède doctrinal: face à autre chose qu’une armée d’État, la puissance d’État classique semble impuissante. Sa combinaison de force militaire sophistiquée, de discours soutenu par des relais médiatiques importants, et de moyens budgétaires importants, s’est trouvée en difficulté. Avant même leurs guerres au «Grand Moyen-Orient», les États-Unis avaient rencontré cet obstacle en Somalie dans les années 1992-1993. D’autres qu’eux l’ont rencontré plus tard, comme Israël au Liban contre le hezbollah en 2006. Dans ces situations, le discours ou le storytelling des acteurs supposé inférieurs, se montre plus mobilisateur. En faisant jouer la force du lien faible (mais le lien communautaire est-il si faible?), en assumant un discours militant, voire violent, pour prôner localement une sortie du politique liée à la contestation d’un ordre global, véhiculé par des médias communautairement spécifiques mais de portée globale (comme la chaîne Al Manar pour le Hezbollah, ou les sites Internet), les acteurs insurrectionnels semblent être en mesure de bousculer les grandes armées étatiques.

La nuisance semble tenir tête à la puissance sur trois terrains. Le terrain militaire d’abord, où les expériences de contre-insurrection (ou «COIN»), antiguérilla, ou de «surge» n’ont pu convaincre entièrement. Le terrain social ensuite, où la proximité des populations, le réflexe d’opposition à l’armée étrangère d’occupation et les ressorts communautaires complexes ont favorisé les dynamiques identitaires face aux dynamiques géopolitiques. Le terrain symbolique enfin, où la capacité d’entraînement du discours insurgé, fondé sur une rhétorique de conviction et d’appartenance, se montre souvent plus efficace qu’un discours d’État fondé sur une rhétorique de responsabilité politique.

Il en ressort inévitablement que les puissants ne sont plus toujours ceux que l’on croyait, au moins à un moment donné et sur un terrain donné. Au Moyen-Orient et sur la dernière décennie par exemple, l’Iran et ses alliés ont atteint davantage leurs objectifs que les États-Unis. Cette remise en cause du concept de puissance, qui se conjugue dorénavant à la lumière d’une capacité à atteindre ses objectifs davantage qu’il ne se mesure en capacités matérielles disponibles, provoque inévitablement une redistribution des cartes. Y a-t-il aujourd’hui transition de puissance (ou power shift selon l’expression anglo-saxonne), et si oui en faveur de qui?

Lorsqu’on évoque la relativisation de la puissance au sens traditionnel du terme, il s’agit d’une dynamique qui affecte d’abord les acteurs qui en détenaient historiquement les attributs. Depuis la formulation des règles principales du jeu international au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les États-Unis et leurs alliés occidentaux, à l’origine de la plupart des initiatives interventionnistes, se sont ainsi exposés davantage que d’autres à ce problème. L’ex-URSS, qui s’y est essayée elle aussi, soit directement (en Afghanistan, après plusieurs coups de force dans les démocraties populaires d’Europe de l’Est), soit par alliés interposés (Corée, Vietnam, Angola…), eut également son lot de déboires. Présenter le problème sous cette forme revient à assimiler la crise de la puissance à celle de l’intervention militaire. L’équation n’est pas totalement fausse dans la mesure où l’intervention révèle la réalité de la puissance, ainsi mise à l’épreuve des réalités internationales du moment. On peut ainsi supposer que si la Chine limite le plus possible les interventions militaires (y compris multilatérales) dans les années 2010 en dépit d’une affirmation de puissance croissante, c’est entre autres pour repousser cette heure de vérité. L’intervention révèle la puissance dans la mesure où elle met en œuvre bien plus que des moyens militaires: une capacité diplomatique à recueillir des soutiens politiques, économiques ou logistiques, une réputation, une influence à long terme. Pour autant, la puissance ne se réduit pas à l’intervention. À partir du moment où elle peut être définie comme la capacité d’un acteur à atteindre ses objectifs dans le sens d’un renforcement de sa position, tous les instruments en mesure d’y concourir y participent. C’est d’ailleurs bien dans ce sens que sont allées les déclinaisons successives du concept de puissance (hard, soft, smart power…), qui s’est élargi, y compris dans la définition qu’en a donné spectre l’approche réaliste.

Qui sont alors les puissances d’aujourd’hui? Un premier cercle reste composé, quoi qu’on en dise, des grands interventionnistes occidentaux, qui se battent désormais pour conserver un rang, un savoir-faire, un poids dans les affaires mondiales. États-Unis, France et Royaume-Uni sont au premier plan de ce groupe, eux que l’on retrouve du Golfe (1991 et 2003-) à la Libye (2011) en passant par l’ex-Yougoslavie (1995-1999) ou l’Afghanistan (2001-), après les avoir déjà rencontrés du temps de la bipolarité en Indochine puis au Vietnam, à Suez, en afrique et ailleurs. Ces États continuent de disposer d’un outil militaire efficace (bien que soumis à des rationalisations), un réseau diplomatique de premier ordre, une influence forte dans les enceintes multilatérales et leurs systèmes décisionnels. Ils ne peuvent être balayés d’un revers de main dans l’analyse de la puissance, tant leurs ressources matérielles d’une part, symboliques d’autre part, et en termes de savoir-faire enfin, demeurent structurantes, au sens où Susan Strange entendait jadis, dans son livre States and Markets, la puissance structurelle.

Mais un deuxième groupe d’acteurs vient s’imposer dans ce qui a longtemps été une diplomatie de club. En assumant pleinement un droit à un profil haut en matière de politique étrangère, des intérêts à défendre et même des solutions à proposer, les grands et moyens émergents revendiquent bien la puissance. Qui sont-ils? Si l’on met de côté le cas du «ré-émergent» russe, qui aspire à retrouver un rang acquis après 1945 par l’Union soviétique et perdu en 1991, les trois géants du Sud que sont la chine, l’Inde et le Brésil s’imposent désormais par leurs ressources matérielles comme par leur poids politique. À la géographie et aux matières premières sont venus s’ajouter, grâce à la forte croissance d’une économie globalisée, un effort militaire important et une affirmation politique souverainiste, voire nationaliste. Forte de 166 milliards de dollars américains de dépenses militaires annuelles (2013), la Chine est également devenue le deuxième réseau diplomatique mondial (derrière les États-Unis et devant la France). L’Inde est le huitième budget militaire au monde (46 milliards de dollars américains), mais compte presque autant de soldats que les États-Unis. Régler les grands problèmes internationaux sans eux devient difficile (on l’a vu avec la Chine sur la situation syrienne ou le réchauffement climatique), et rejeter avec dédain les solutions qu’ils proposent (comme lors de l’initiative turco-brésilienne sur le nucléaire iranien en 2010) ne sera plus tenable longtemps. Ces géants démographiques, géographiques et économiques sont aujourd’hui rejoints par d’autres, de moindre envergure, mais imposants néanmoins: Turquie, Indonésie, Pakistan, Corée du Sud, afrique du Sud, demain Mexique, Iran, Arabie Saoudite et bien d’autres.

Ces nouveaux venus ont un point commun: leur ascension était prévue. Leur histoire, leur culture, leur taille, leur démographie ou leur économie, font que tout observateur averti des relations internationales admet qu’une place leur revient tôt ou tard dans le concert des nations. Il n’en va pas de même pour une troisième catégorie d’États dont la revendication même d’un rôle de premier plan témoigne d’une véritable dissémination de la puissance. Israël, marqué pourtant par l’exiguïté territoriale ainsi que par l’absence de ressources majeures, s’était imposé peu après sa création comme puissance militaire et politique, d’abord par ses succès sur les pays arabes dans plusieurs guerres consécutives, puis par le soutien dont il a bénéficié de la part des États-Unis. Le Vietnam, en infligeant des défaites militaires à la puissance coloniale française puis à la superpuissance américaine, en intervenant au Cambodge en décembre 1978 avant de résister aux attaques «punitives» chinoises en 1979, a surpris. Mais l’interrogation porte maintenant sur la possibilité pour un État de s’imposer comme puissance sans outil militaire. Depuis le début des années 2010 les spéculations ont fleuri sur l’influence internationale acquise par le minuscule Qatar sous le règne du Sheikh Hamad bin Khalifa Al Thani (1995-2013), dont la prospérité a permis de financer à la fois d’importantes acquisitions et prises de participation dans différents secteurs, une chaîne de télévision globale (Al Jazeera) à forte attractivité pour les publics arabophones, et enfin des réseaux religieux éventuellement capables d’accéder au pouvoir dans d’autres États. Peut-on qualifier de puissance un pays dont les atouts sont si clairement ancrés dans le soft power et si peu dans le hard power, qu’il en devient extrêmement vulnérable militairement? La question s’était posée jadis pour la Suisse ou le Vatican, disposant tous deux – et pour des raisons évidemment fort différentes – de réseaux influents, mais jamais elle n’avait été posée avec tant d’acuité que par le Qatar dans un monde post-Guerre froide marqué par une société mondiale en réseau.

Évoquer le transnational, les intermédiaires financiers ou religieux, revient naturellement à s’interroger sur le rapport à la puissance des acteurs non étatiques. Ces derniers, s’ils ne revendiquent pas l’équivalent de la puissance d’État, démontrent régulièrement leur capacité à faire échec à cette dernière, en lui opposant la nuisance. Les mouvements armés, religieux (Hezbollah, Hamas ou Al-Qaïda), ou pas (les FARC en Colombie), le terrorisme international, les mafias, disposent-ils d’une «puissance»? revenons dans le monde légal: Amazon, Google, Facebook, les agences de notation, sont-ils des «puissances»? Les non-acteurs, c’est-à-dire les entités sans leaders et sans centre décisionnel, comme «le marché», «la blogosphère», «l’opinion», sont-ils des puissances? Nous ne retiendrons pas cette option ici, considérant qu’elle nous fait passer du constat de la dissémination de la puissance (qui est réelle) à la dilution du concept (qu’il faut éviter). Mais le fait même de poser ces questions impose une réflexion sur les attributs dont les États qui souhaitent demeurer «puissants» doivent disposer aujourd’hui.

À quoi peut ressembler la puissance du 21e siècle? plusieurs travaux de relations internationales nous fournissent des pistes intéressantes. La première d’entre elles serait une distinction entre «underachievers» (puissances ayant les capacités de jouer un rôle déterminant, sans que ce statut leur soit reconnu par la communauté internationale) et «overachievers» (puissances qui à l’inverse bénéficient de ce statut, mais n’en ont pas ou plus, en réalité, tous les instruments) (voir Major Powers and the Quest for Status in International Politics: Global and Regional Perspectives par Thomas J. Volgy et al.). L’intérêt de cette approche est de nous rappeler que le rapport puissance/réputation a changé de nature avec la fin de la Guerre froide. Dans le monde bipolaire, la puissance, pour être réelle, devait être également perçue, ressentie, reconnue par les autres acteurs. Dans le monde actuel, la puissance effective est peut-être la puissance discrète ou sous-estimée: revanche de Sun Tzu sur Clausewitz…

Deuxième piste: la puissance d’aujourd’hui est une puissance combinée et originale. À titre d’exemple, la France, qui dispose d’un outil militaire toujours performant mais non illimité, doit désormais agir en articulation avec des partenaires ou alliés, s’appuyer pour cela sur la capacité d’entraînement politique d’une diplomatie efficace, grâce à un message convaincant. Elle est pour cela en quête d’un «smart hard power», c’est-à-dire d’une puissance dont l’outil de puissance fonctionne à condition: a) de gérer convenablement ses limites par une articulation avec d’autres registres d’action et d’autres partenaires, et b) de doter son action d’une légitimité internationale fondée sur le droit, les Nations unies, et le soutien d’une large partie de la société mondiale. Pour ce faire, et pour s’adapter aux réalités du moment, il faut se faire doublement «puissance de différence»: «faire la différence» par une volonté politique d’assumer une action que d’autres n’assument plus, et «être différent» politiquement en prenant le contre-pied des positions majoritaires (refuser la guerre américaine en irak quand d’autres s’y résignent, vouloir frapper la Syrie quand d’autres hésitent, bloquer un accord sur le nucléaire iranien pourtant salué comme une avancée, etc.). Avec ce pari: seule la puissance combinée, originale et attractive, compensera la relativisation de la puissance matérielle.

Troisième piste enfin, qui conclut les deux précédentes: la puissance doit se moderniser. Elle ne se mesure plus en nombre de missiles, en capacité expéditionnaire, ni même en nombre d’ambassades dans le monde. Mais plutôt en capacité à mobiliser des instruments nouveaux, à adapter son message et à le rendre attractif, à accepter d’intégrer dans son action extérieure les opportunités offertes par l’évolution technologique et par son impact sur l’information et la communication, plutôt qu’à tenter de leur échapper. C’est probablement dans cette direction qu’il faut chercher les nouvelles typologies de la puissance, entre «modernes» et «anciens», entre ceux qui tentent de se doter d’un instrument d’avance et ceux qui font preuve d’aversion à la mutation. Dans le premier camp: la diplomatie publique et la diplomatie d’influence, l’utilisation pragmatique et décentralisée des instruments culturels et informatifs, l’intégration décrispée et libérale de l’outil Internet à l’action extérieure, le pari des acteurs transnationaux non contrôlés par l’État comme atout in fine pour l’État… Le mot d’ordre «Rebranding Britain» du premier Tony Blair, les autoroutes de l’information de Bill Clinton et Al Gore, les grandes fondations allemandes (Adenauer ou Ebert), Al Jazeera, mais aussi – sous un autre jour – les diplomaties religieuses de certains pays musulmans, participent de cette dynamique de modernisation de la puissance. L’interdiction des réseaux sociaux, la tentative de contrôler l’expression sur les blogs, la tentation de mesurer son influence en comptant ses «clients», participe davantage d’une tradition ancienne (imagine-t-on ce que serait l’impact d’une «Al Jazeera» taïwanaise s’adressant aux diasporas chinoises, plutôt que de voir Taipei choyer les 22 pays qui le reconnaissent encore?). La puissance ne sera jamais plus comme avant, et la course est engagée pour savoir qui le comprendra le premier, et osera en tirer toutes les conséquences.

Dès lors, la différence se fera entre les «modernes» et les «Anciens». chercher à survivre par l’obtention d’un rang, la reconnaissance de la communauté internationale et une comptabilité quantitative et matérielle de la puissance, signifiera s’exposer à des déconvenues ou à de nouvelles «étranges défaites». À l’inverse, cultiver l’adaptabilité de sa présence, la variété, voire la sous-traitance, de son influence (bien au-delà du seul réseau diplomatique), permettra d’accompagner le monde qui vient, d’y redéployer régulièrement ses atouts et surtout de trouver par un discours plus convaincant la «capacité d’entraînement» diplomatique indispensable aujourd’hui à toute action internationale d’envergure. À cet égard, les exemples malien et centrafricain pour la France sont riches de leçons: autant que la performance de son outil militaire dans un premier temps, c’est l’aptitude française à convaincre des partenaires (d’abord européens en l’occurrence) de venir en appui de l’initiative prise, qui déterminera le succès à long terme de ces engagements. S’adapter, rester mobile et convaincre semblent plus que jamais les trois mots clés de l’exercice de la puissance au 21e siècle.

Frédéric Charillon est directeur de l’Institut de recherches stratégiques de l’École militaire (Paris).

(Illustration: Sonia Roy)