Comment répartir la population canadienne?

QUERY | March 2, 2017     

PHOTOGRAPHIE: WIKIMEDIA COMMONSL’affectation gĂ©ographique des immigrants reprĂ©sente un enjeu majeur pour le Canada


Les dĂ©veloppements en matiĂšre de transport et de technologie ont entrainĂ© ces derniĂšres annĂ©es une plus grande mobilitĂ© internationale. Il n’est donc pas Ă©tonnant qu’il y ait un fort dĂ©bat autour de divers aspects des politiques d’immigration et d’intĂ©gration. Il y a pourtant une question qui n’attire pas suffisamment d’attention, bien qu’elle joue un rĂŽle important dans l’opinion de la population d’accueil. Il s’agit de la bonne rĂ©partition gĂ©ographique des immigrants, surtout en dehors des grandes rĂ©gions mĂ©tropolitaines du pays d’accueil, afin d’empĂȘcher une concentration non Ă©quilibrĂ©e et une perception de ghĂ©ttoĂŻsation.

En tant que pays qui accueille les immigrants avec enthousiasme, le Canada se distingue parmi les nombreux pays occidentaux oĂč l’immigration est devenue un sujet controversĂ©: au lieu de diminuer le niveau (dĂ©jĂ  Ă©levĂ©) d’admissions, le gouvernement fĂ©dĂ©ral cherche actuellement Ă  l’augmenter. Certains membres du conseil des ministres fĂ©dĂ©ral encouragent une augmentation dramatique, bien au-delĂ  de l’augmentation significative proposĂ©e rĂ©cemment par un comitĂ© distinguĂ© qui conseille le ministre des Finances sur la croissance Ă©conomique.

Bien que le Canada reprĂ©sente un exemple intĂ©ressant pour ceux qui veulent s’ouvrir Ă  l’immigration et Ă  l’idĂ©e (paradoxale?) de la diversitĂ© comme force nationale, il connaĂźt des difficultĂ©s considĂ©rables par rapport Ă  la rĂ©partition territoriale Ă©quilibrĂ©e des «nouveaux arrivants». Avec la grande majoritĂ© des immigrants qui s’installent dans les grands centres urbains naĂźt un sentiment de saturation chez de nombreux rĂ©sidents de villes comme Toronto et Vancouver. Nous savons que le mĂȘme problĂšme affecte non seulement les autres pays d’immigration tels l’Australie et la Nouvelle-ZĂ©lande, mais Ă©galement plusieurs membres importants de l’Union europĂ©enne qui font face Ă  des mouvements anti-immigration.

L’Ă©tablissement en dehors des grandes rĂ©gions mĂ©tropolitaines reprĂ©sente un dĂ©fi important pour les gouvernements qui veulent maintenir l’appui de la population locale tout en renforçant leur position dĂ©mographique avec l’immigration. Dans le contexte canadien, les solutions viendront par l’utilisation des programmes provinciaux d’une maniĂšre qui reconnaisse l’importance de la distribution dĂ©mographique comme enjeu stratĂ©gique. Cet enjeu est tel qu’il ne sera pas abordĂ© de maniĂšre efficace en traitant l’immigration comme une simple question Ă©conomique Ă  court terme. Il faudra aussi explorer d’autres options qui soulĂšvent des questions compliquĂ©es en matiĂšre de libertĂ©s civiles si les taux de rĂ©tention demeurent faibles en rĂ©gion.

Pour ceux qui analysent l’immigration sous l’angle positif de la contribution potentielle Ă  la sociĂ©tĂ© d’accueil, le Canada est impressionnant dans son ambition. Comme l’a soulignĂ© le ministre de l’Immigration quand il a prĂ©sentĂ© son rapport annuel au Parlement l’automne dernier: «Peu de pays dans le monde peuvent Ă©galer le Canada dans l’importance qu’il accorde Ă  l’immigration et Ă  l’intĂ©gration des immigrants dans ses collectivitĂ©s».

Il y a, nĂ©anmoins, un Ă©lĂ©ment central du modĂšle canadien de sĂ©lection des immigrants Ă©conomiques qui n’est pas suffisamment apprĂ©ciĂ© par les promoteurs du libĂ©ralisme. Le gouvernement rassure constamment (de maniĂšre implicite) la population d’accueil du fait qu’il contrĂŽle les frontiĂšres et que les immigrants servent les intĂ©rĂȘts du pays Ă©tant donnĂ© qu’ils sont choisis selon un systĂšme de points attribuĂ©s en fonction de leurs capacitĂ©s d’intĂ©gration et de contribution Ă©conomique.

MĂȘme s’il existe toujours une tension entre les intĂ©rĂȘts Ă©conomiques Ă  court terme (par exemple, la main-d’Ɠuvre pour des postes vacants et l’augmentation du nombre de contribuables) et ceux Ă  long terme qui favorisent des travailleurs flexibles avec des critĂšres plus larges (par exemple, la formation scolaire, l’expĂ©rience de travail et les connaissances linguistiques), la flexibilitĂ© du systĂšme permet d’accentuer diffĂ©rents facteurs selon les circonstances socio-Ă©conomiques du pays.

Dans cette logique pragmatique, il est Ă  noter qu’il n’y a pas de quotas d’admissions au Canada, contrairement Ă  l’idĂ©e rĂ©pandue par les mĂ©dias et par nombreux commentateurs. Selon la loi canadienne, le ministre de l’Immigration doit soumettre au Parlement des cibles de planification chaque annĂ©e. La nuance dans la terminologie est importante car elle permet (et encourage mĂȘme) des ajustements pour tenir compte et profiter des circonstances internes ou externes. Par exemple, les cibles pour la catĂ©gorie humanitaire ont Ă©tĂ© ajustĂ©es rĂ©cemment afin d’admettre plus de 30 000 rĂ©fugiĂ©s syriens.

La partie la plus innovante du modĂšle canadien d’immigration est sans doute la sĂ©lection des immigrants Ă©conomiques Ă  partir d’un systĂšme basĂ© sur des points. Ce systĂšme a Ă©tĂ© introduit au Canada en 1967. En tant qu’outil politique, non seulement il renforce la notion que le gouvernement contrĂŽle la sĂ©lection des immigrants, mais il laisse l’impression que la sĂ©lection n’est pas discriminatoire car le «concours universel» est thĂ©oriquement ouvert Ă  tous. Depuis 1971, la majoritĂ© des immigrants au Canada vient de pays non-europĂ©ens. Le systĂšme a Ă©tĂ© imitĂ© par la suite en Australie (1973), en Nouvelle-ZĂ©lande (1991), en RĂ©publique tchĂšque (2003), Ă  Singapour (2004), Ă  Hong Kong (2006), au Danemark (2007) et au Royaume-Uni (2008).

Selon Statistique Canada et le Conference Board du Canada, la dĂ©mographie canadienne est en train de changer, principalement Ă  cause du vieillissement de la population. Comme nos sociĂ©tĂ©s libĂ©rales ne semblent pas trop inquiĂštes par les taux de natalitĂ© qui sont infĂ©rieurs Ă  la moyenne nĂ©cessaire pour se reproduire, le gouvernement mise essentiellement sur l’immigration afin d’éviter une dĂ©croissance dĂ©mographique. Les niveaux d’immigration sont tellement Ă©levĂ©s (250 000 Ă  300 000 nouveaux rĂ©sidents permanents par an) que la population totale augmente de façon significative malgrĂ© le fait que le Canada fasse partie des pays de l’OCDE Ă  faible fĂ©conditĂ©.

Le problĂšme provient du fait que les immigrants s’installent principalement dans les grandes rĂ©gions mĂ©tropolitaines, de la sorte que les petites municipalitĂ©s et les rĂ©gions rurales Ă  travers le pays ont peu de contact avec la nouvelle diversitĂ© introduite par ces immigrants venus de tous les continents. Selon Statistique Canada, «La propension des nouveaux immigrants canadiens Ă  s’établir en rĂ©gions mĂ©tropolitaines, ainsi que leur natalitĂ©, a contribuĂ©, depuis plusieurs dĂ©cennies, Ă  concentrer la diversitĂ© ethnoculturelle dans les milieux mĂ©tropolitains».

Le contraste socio-culturel entre les grandes villes et les rĂ©gions se fait sentir de plus en plus, contribuant ainsi Ă  des clivages politiques dĂ©jĂ  observĂ©s lors de scrutins Ă©lectoraux. Il est difficile d’imaginer que la cohĂ©sion (sociale et nationale) ne soit pas affectĂ©e par une telle situation dĂ©mographique.

Dans ce contexte dĂ©licat, les projections statistiques suggĂšrent que la majoritĂ© blanche d’ascendance europĂ©enne est en train de se faire remplacer dans certaines mĂ©tropoles par des «minoritĂ©s visibles» (terme officiel au Canada, rĂ©guliĂšrement contestĂ© par le ComitĂ© onusien pour l’élimination de la discrimination raciale). Il s’agit d’une situation inĂ©dite, impliquant une expĂ©rience sociale d’intĂ©gration «multiculturelle» selon un modĂšle canadien qui a Ă©tĂ© prĂ©sentĂ© comme «post-national» par son premier ministre actuel.

Selon Statistique Canada, les immigrants (et leurs enfants nĂ©s au Canada) constitueront environ 70 et 78 pour cent des rĂ©sidents de Toronto et Vancouver en 2031. En revanche, ils constitueront moins de 10 pour cent des rĂ©sidents de Trois-RiviĂšres (QuĂ©bec) ou Saint-Jean (Terre-Neuve). De mĂȘme, les «minoritĂ©s visibles» reprĂ©senteront 60 pour cent des rĂ©sidents de Toronto et Vancouver en 2031, bien que leur proportion sera infĂ©rieure Ă  cinq pour cent dans les petites municipalitĂ©s comme Trois-RiviĂšres, Saint-Jean et Sudbury (Ontario).

Peu importe si les Canadiens veulent ou non avoir un pays de 100 millions d’habitants Ă  la fin du siĂšcle, Ottawa doit reconnaĂźtre que l’affectation gĂ©ographique des immigrants reprĂ©sente un enjeu majeur. Le soutien de la population, mĂȘme pour les niveaux actuels qui sont historiquement Ă©levĂ©s (et qui mĂšneront Ă  une population de 53 millions en 2100), dĂ©pend de l’établissement des immigrants en dehors des grandes rĂ©gions mĂ©tropolitaines.

En ce sens, le «programme des candidats des provinces» a eu un effet positif sur la redistribution territoriale selon les statistiques des derniĂšres annĂ©es. En outre, certaines provinces sont en train de profiter des nouveaux volets du systĂšme «EntrĂ©e express» afin d’augmenter leur part en immigrants et ainsi de rĂ©orienter les nouveaux arrivants vers des endroits sous-reprĂ©sentĂ©s (par exemple, les Prairies et les Maritimes).

Cependant, il reste le problĂšme de la rĂ©tention des intĂ©ressĂ©s, comme l’a rĂ©cemment soulignĂ© le Conseil Ă©conomique des provinces de l’Atlantique. Bien que la capacitĂ© d’accueil existe, il faut retenir les immigrants si l’on veut avoir un effet dĂ©mographique important sur le long terme. La rĂ©tention reprĂ©sente un dĂ©fi distinct oĂč les communautĂ©s locales doivent tout faire non seulement pour attirer et pour recruter, mais aussi pour intĂ©grer durablement. Le taux ne doit pas ĂȘtre un taux de 100 pour cent, mais il doit s’amĂ©liorer par rapport aux rĂ©sultats des derniĂšres annĂ©es qui suggĂšrent que la moitiĂ© des immigrants ne restent pas longtemps dans les rĂ©gions.

Les solutions existent si l’on souhaite orienter de maniĂšre gĂ©nĂ©rale les immigrants vers les rĂ©gions. Dans un premier temps, le gouvernement fĂ©dĂ©ral devrait inciter davantage les immigrants Ă  s’installer en rĂ©gion plutĂŽt que dans les mĂ©tropoles. Si Ottawa prend au sĂ©rieux ce dĂ©fi dĂ©mographique qui compromet l’avenir des rĂ©gions et qui creuse un fossĂ© entre la diversitĂ© culturelle des grandes villes et l’homogĂ©nĂ©itĂ© des petites municipalitĂ©s, les buts de la planification devraient ĂȘtre ajustĂ©es pour mettre l’accent sur les besoins des rĂ©gions qui reçoivent traditionnellement moins d’immigrants. Autrement dit, il faut utiliser les programmes existants qui permettent d’orienter les immigrants vers les rĂ©gions. Le gouvernement a dĂ©jĂ  eu de bons rĂ©sultats avec ces programmes. Il serait donc question de les accentuer davantage.

Étant donnĂ© que la libertĂ© de circulation est protĂ©gĂ©e par l’article 6 de la Charte canadienne des droits et libertĂ©s, il n’est pas certain que les immigrants vont s’installer durablement en dehors des grandes villes, car le problĂšme de leur rĂ©tention est bien rĂ©el. Cependant, mĂȘme si le taux de rĂ©tention demeure stable, le nombre plus large d’immigrants arrivĂ©s temporairement en rĂ©gion aura pour rĂ©sultat qu’un plus grand nombre d’entre eux choisira d’y rester.

Sur le plan politique, le fait de stabiliser le nombre d’immigrants qui s’établiront Ă  Toronto ou Ă  Vancouver dĂšs leur arrivĂ©e aurait l’avantage d’apaiser les prĂ©occupations de nombreux Canadiens qui considĂšrent que ces villes sont dĂ©jĂ  saturĂ©es (ou le seront bientĂŽt). Il ne s’agit pas d’une attitude anti-immigration; bien au contraire, car le rĂ©Ă©quilibrage dans la destination initiale des nouveaux arrivants aurait un effet positif sur l’ouverture de la population nationale Ă  l’égard de tout projet d’expansion dĂ©mographique.

Si le problĂšme de la rĂ©tention s’avĂšre difficile Ă  surmonter, le gouvernement fĂ©dĂ©ral devrait explorer des moyens plus coercitifs. Les dĂ©fenseurs des libertĂ©s individuelles vont naturellement (et avec raison) prĂ©fĂ©rer que l’approche soit incitative plutĂŽt que coercitive. Pourtant, si le modĂšle canadien des droits humains a su attirer l’attention des constitutionnalistes Ă  travers le monde, c’est justement parce qu’il tient compte des prĂ©occupations de la collectivitĂ© et qu’il ne reflĂšte pas un libĂ©ralisme absolu.

Comme l’a suggĂ©rĂ© le co-auteur d’un rapport important sur les accommodements raisonnables au QuĂ©bec, le philosophe Charles Taylor, les dossiers des immigrants qui s’engagent Ă  vivre temporairement en rĂ©gion devraient ĂȘtre traitĂ©s de maniĂšre prioritaire. La sĂ©lection serait conditionnĂ©e Ă  leur acceptation de s’installer en rĂ©gion. Par consĂ©quent, leur statut de rĂ©sident permanent serait assorti d’une limitation temporaire Ă  la libertĂ© de circulation prĂ©vue dans la Charte. Celle-ci prĂ©voit dans son article premier une possibilitĂ© d’imposer des «limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se dĂ©montrer dans le cadre d’une sociĂ©tĂ© libre et dĂ©mocratique».

D’oĂč l’importance que les objectifs Ă  long terme concernant la stratĂ©gie dĂ©mographique soient exprimĂ©s officiellement par le gouvernement. L’aspect coercitif reprĂ©senterait une mesure qui serait possiblement contestĂ©e devant les tribunaux, mais le gouvernement pourrait se dĂ©fendre en dĂ©montrant que les moyens indirects n’avaient pas atteint l’objectif important concernant la dispersion territoriale de l’immigration. Selon cet argument, le gouvernement aurait, certes, pris des mesures qui enfreindraient de maniĂšre minimale et temporaire les droits des immigrants, mais ce afin d’atteindre des objectifs lĂ©gitimes.

MĂȘme si la plupart de ces immigrants dĂ©mĂ©nagent aussitĂŽt qu’ils obtiennent la citoyennetĂ© (normalement aprĂšs environ quatre ans de rĂ©sidence permanente), le pays sera en meilleure position par rapport aux objectifs Ă  long terme. L’immigrant ayant habitĂ© quatre annĂ©es en rĂ©gion sera mieux intĂ©grĂ© et sera mieux acceptĂ© dans les grandes mĂ©tropoles, comme ce fut le cas pour de nombreux immigrants qui ont aidĂ© Ă  «construire» le pays au 20e siĂšcle.

Le Canada se distingue par sa volontĂ© d’innover et d’ĂȘtre chef de file en matiĂšre d’immigration. La distinction est telle que le pays doit se permettre d’explorer des projets ambitieux dans un contexte international oĂč les migrations sont sources de controverses et la xĂ©nophobie est en train de se rĂ©pandre. L’idĂ©e de tripler le nombre d’habitants Ă  100 millions d’ici la fin du siĂšcle s’inscrit dans ce contexte national oĂč l’immigration est perçue gĂ©nĂ©ralement comme un atout permettant le dĂ©veloppement du pays.

Dans la mesure oĂč l’immigration est analysĂ©e parfois sous ses angles moins positifs, le dĂ©bat tourne souvent autour de la tension entre protection des droits des travailleurs natifs et l’intĂ©rĂȘt des employeurs d’avoir une offre croissante de main-d’Ɠuvre immigrante (gĂ©nĂ©ralement moins chĂšre). Un gouvernement courageux utiliserait consciemment la dispersion gĂ©ographique des immigrants pour aborder ce problĂšme en soulignant que les immigrants sont prĂȘts Ă  jouer un rĂŽle Ă©conomique nĂ©gligĂ© par la population native. Cela contribuerait grandement Ă  ce que l’interaction des marchĂ©s libres et l’immigration ne soient pas perçues de maniĂšre nĂ©gative.

On ne gĂšre pas les complexitĂ©s migratoires avec du dogmatisme, mais plutĂŽt avec l’art du compromis et une vision sophistiquĂ©e de la raison d’État qui cherche Ă  Ă©quilibrer constamment les intĂ©rĂȘts nationaux avec les libertĂ©s civiles. La dispersion des immigrants vers les rĂ©gions reprĂ©senterait une telle approche si elle trouvait le juste milieu entre incitation et coercition. Elle permettrait ainsi de limiter un des facteurs importants de polarisation de nos sociĂ©tĂ©s et les problĂšmes de cohĂ©sion nationale qui n’iront qu’en s’aggravant si on laisse le libre Ă©tablissement des immigrants continuer sans aucune intervention de l’État.

bioline

Michael Barutciski est rédacteur adjoint de Global Brief.

(PHOTOGRAPHIE: WIKIMEDIA COMMONS)

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