La fin de l’espace Schengen?

QUERY | February 19, 2016     

La fin de l’espace Schengen? Il faudra rĂ©tablir des Ă©lĂ©ments de souverainetĂ© nationale afin de prĂ©server le projet europĂ©en

Suite aux attentats de Paris et aux agressions de Cologne, l’Europe rencontre actuellement un tournant dĂ©cisif dans la mise en Ɠuvre du principe de libre circulation des personnes. Depuis sa signature en 1985, l’accord de Schengen reprĂ©sentait un des symboles les plus importants du projet europĂ©en, car il permettait aux voyageurs de traverser sans contrĂŽle les frontiĂšres entre États membres. Les Ă©changes transfrontaliers, y compris le commerce et le tourisme, ont Ă©tĂ© transformĂ©s par cette Ă©tape importante dans l’évolution post-nationale de l’Europe.

Bien qu’admirable du point de vue humanitaire, l’ouverture des frontiĂšres au flux massif de demandeurs d’asile annoncĂ©e par l’Allemagne Ă  la fin de l’étĂ© 2015 Ă©tait imprudente tant que les problĂšmes europĂ©ens concernant le contrĂŽle aux frontiĂšres et la gestion des demandes d’asile n’étaient pas rĂ©solus. Et quelques mois plus tard, l’Allemagne a renversĂ© sa position. De l’euphorie humanitaire de l’automne dernier, on est passĂ© en ce dĂ©but de 2016 aux dĂ©nonciations de la LĂŒgenpresse. Les mĂ©dias sont ainsi aujourd’hui accusĂ©s d’avoir menti en minimisant les problĂšmes concernant l’arrivĂ©e massive de demandeurs d’asile en 2015. L’ambiance peut rappeler les pĂ©riodes sombres de l’histoire moderne de l’Europe, et les consĂ©quences risquent d’ĂȘtre dramatiques sur plusieurs aspects du projet europĂ©en.

Regroupant 22 des 28 membres de l’Union europĂ©enne, l’espace Schengen a sans doute contribuĂ© au prix Nobel de la paix remportĂ© par celle-ci en 2012. Ce prix a Ă©tĂ© accordĂ© notamment pour fĂ©liciter l’UE d’avoir rapprochĂ© les peuples et diminuĂ© les pressions nationalistes qui ont menĂ© aux guerres des derniers siĂšcles. En effet, les pays membres ont abandonnĂ© un Ă©lĂ©ment clĂ© de la souverainetĂ© nationale en participant Ă  la zone Schengen, oĂč les contrĂŽles aux frontiĂšres intĂ©rieures devenaient exceptionnels. Il est vrai que plusieurs gouvernements ont suspendu temporairement l’accord en rĂ©tablissant des contrĂŽles lors de l’accueil d’évĂ©nements internationaux ou de menaces terroristes imminentes. Cependant, selon les derniĂšres modifications au code des frontiĂšres Schengen apportĂ©es il y a deux ans, “[l]a migration et le franchissement des frontiĂšres extĂ©rieures par un grand nombre de ressortissants de pays tiers ne devraient pas ĂȘtre considĂ©rĂ©s, en soi, comme une menace pour l’ordre public ou la sĂ©curitĂ© intĂ©rieure.” L’Allemagne a pourtant invoquĂ© une telle exception dans sa rĂ©ponse rĂ©cente au flux massif de demandeurs d’asile. On pourrait dire qu’une boĂźte de Pandore a Ă©tĂ© ouverte et qu’il sera difficile pour l’UE de faire machine arriĂšre. La gestion des mouvements migratoires est plus complexe que ne l’avaient cru les fondateurs du projet europĂ©en et une reconceptualisation Ă©mergera inĂ©vitablement au sein de l’UE.

Depuis son entrĂ©e en vigueur en 1995, la convention d’application de Schengen a gĂ©nĂ©ralement Ă©liminĂ© les contrĂŽles aux frontiĂšres intĂ©rieures, et instaurĂ© un rĂ©gime de visa commun pour 26 États (quatre signataires ne sont pas membres de l’UE). L’accord de Schengen exige un niveau Ă©levĂ© de confiance entre les signataires, car la responsabilitĂ© de vĂ©rifier l’identitĂ© des ressortissants Ă©trangers retombe sur le premier pays d’entrĂ©e dans la zone Schengen. DĂšs qu’elle est entrĂ©e dans cette zone, toute personne peut circuler librement Ă  travers une bonne partie du continent europĂ©en.

Si de nombreux pays europĂ©ens Ă©taient prĂȘts Ă  abandonner leur souverainetĂ© nationale sur de tels sujets sensibles il y a un quart de siĂšcle, la situation a changĂ© ces derniĂšres annĂ©es, comme en tĂ©moigne la crise de la zone euro. La performance Ă©conomique relativement faible, la montĂ©e des partis nationalistes, et surtout l’afflux massif des demandeurs d’asile ont incitĂ© plusieurs gouvernements et partis politiques Ă  exiger la rĂ©vision de Schengen. Certains proposent mĂȘme l’abandon de l’accord.

Afin de prĂ©server l’intĂ©gritĂ© du systĂšme, les frontiĂšres extĂ©rieures de la zone Schengen doivent ĂȘtre contrĂŽlĂ©es et sĂ©curisĂ©es. DĂšs que certains membres limitrophes comme la GrĂšce ou l’Italie ne pouvaient plus contrĂŽler l’afflux de boat people Ă  travers la MĂ©diterranĂ©e, il devient clair que le systĂšme est dĂ©stabilisĂ©. De plus, lorsque les autoritĂ©s grecques et italiennes ont commencĂ© Ă  diriger les flux de demandeurs d’asile vers leurs voisins europĂ©ens, on a constatĂ© que le systĂšme ne fonctionnait plus. ‹‹Si les contrĂŽles migratoires dĂ©pendent d’une coopĂ©ration multilatĂ©rale, la politique commune envers cette catĂ©gorie compliquĂ©e de migrants (i.e. les demandeurs d’asile) devient cruciale. AprĂšs tout, si l’UE a dĂ©cidĂ© d’ériger son projet continental sur une vision idĂ©aliste des droits humains, comme en tĂ©moigne l’appareil juridique imposant autour de la Cour europĂ©enne des droits de l’homme Ă  Strasbourg, elle devait articuler une rĂ©ponse adĂ©quate Ă  la possibilitĂ© que de nombreux migrants allaient se prĂ©senter aux frontiĂšres en invoquant la protection contre la persĂ©cution dans leur pays d’origine.

La rĂ©ponse aux complications qui accompagnent ces demandes se trouve dans le systĂšme Dublin, qui attribue les responsabilitĂ©s pour le traitement des demandes d’asile au premier pays par lequel le demandeur est entrĂ© dans l’UE (dans la plupart des cas). Non seulement un tel systĂšme renvoie l’essentiel des obligations aux membres limitrophes comme la GrĂšce et l’Italie, mais il prĂ©sume que la dĂ©termination du point d’entrĂ©e est facile, ce qui n’est pas toujours le cas avec des migrants prĂȘts Ă  passer par des filiĂšres clandestines pour atteindre leur Eldorado au nord de l’Europe (Allemagne, SuĂšde, etc.). Compte tenu des contrĂŽles frontaliers thĂ©oriquement absents entre pays membres de l’espace Schengen, la crise actuelle en Europe dĂ©montre comment il est difficile de gĂ©rer les mouvements migratoires en s’appuyant sur une vision idĂ©aliste de la libertĂ© de circulation. La Cour europĂ©enne des droits de l’homme est submergĂ©e par les problĂšmes d’asile depuis des annĂ©es.

Ces dĂ©fauts de fonctionnement, conceptuels et structurels, Ă©taient visibles dĂšs l’adoption de la Convention de Dublin en 1990, et des tensions interĂ©tatiques similaires Ă  celles d’aujourd’hui se sont manifestĂ©es tout au long des diffĂ©rentes crises de rĂ©fugiĂ©s depuis la fin de la Guerre froide. La diffĂ©rence avec la crise actuelle demeure nĂ©anmoins importante: les crises migratoires prĂ©cĂ©dentes n’impliquaient pas un si grand nombre de migrants, venus principalement d’autres continents. Au lieu d’attĂ©nuer les problĂšmes potentiels de nature identitaire ou culturelle, l’élite politique de Bruxelles a restreint les Ă©lĂ©ments clĂ©s de la souverainetĂ© nationale qui accordaient une porte de sortie en cas d’urgence. Avec les derniĂšres rĂ©visions au code des frontiĂšres Schengen, les conditions dans lesquelles les membres pouvaient invoquer une exception sĂ©curitaire pour rĂ©tablir les contrĂŽles frontaliers ont Ă©tĂ© restreintes de maniĂšre excessive. Quand la France et le Danemark ont essayĂ© il y a cinq ans de rĂ©tablir les contrĂŽles aux frontiĂšres suite au Printemps arabe, la Commission a rĂ©agi vivement en critiquant ces deux membres. Les restrictions mentionnĂ©es ci-dessus ont alors Ă©tĂ© adoptĂ©es pour appuyer cette critique. Aujourd’hui la nouvelle position de l’Allemagne risque de mettre en lumiĂšre une certaine hypocrisie.

Ayant crĂ©Ă© une structure fondĂ©e sur une vision profondĂ©ment libĂ©rale des migrations, il Ă©tait prĂ©visible que Bruxelles allait critiquer les pays dissidents lors des tentatives en 2015 d’introduire un partage du fardeau obligatoire. L’impression caricaturale laissĂ©e par l’Europe progressiste est que les «vieilles» dĂ©mocraties occidentales voulaient aider les rĂ©fugiĂ©s tandis que les anciens pays communistes avaient peur de la diversitĂ© et s’intĂ©ressaient seulement aux fonds octroyĂ©s par l’UE. Comme en tĂ©moignent les Ă©vĂ©nements du Nouvel An Ă  Cologne, la rĂ©alitĂ© est plus compliquĂ©e.

Lors de ma visite Ă  Lampedusa pour GB il y a deux ans, l’Allemagne Ă©tait parmi les nombreux pays riches de l’Europe qui refusaient de partager le fardeau avec l’Italie, laquelle se retrouvait en premiĂšre ligne de l’afflux (voir mon article Feature dans le numĂ©ro d’hiver/printemps 2014 de GB). N’oublions pas que la politique allemande de «portes ouvertes» en vigueur pour une partie de 2015, prĂ©sentĂ©e comme humanitaire et courageuse, a changĂ© vers la fin de l’annĂ©e quand les pays voisins ont laissĂ© un million de demandeurs d’asile traverser leur territoire pour atteindre l’Allemagne. Les agressions Ă  Cologne ont contribuĂ© par la suite Ă  transformer radicalement la position allemande, ce qui poussera l’approche europĂ©enne vers un durcissement sĂ©vĂšre. Malheureusement les xĂ©nophobes ont trouvĂ© le prĂ©texte qu’ils cherchaient afin de rĂ©orienter la politique gĂ©nĂ©rale envers les Ă©trangers.

Dans un contexte dĂ©mocratique oĂč les populations europĂ©ennes s’orientent vers des positions plus souverainistes, la solution se trouve dans un nouvel encadrement du rĂ©tablissement limitĂ© des contrĂŽles aux frontiĂšres. Il est peu probable que la pratique commerciale entre EuropĂ©ens puisse tolĂ©rer l’abandon de Schengen ou le retour aux contrĂŽles frontaliers d’une Ă©poque moins mondialisĂ©e. Cependant, la crise actuelle est grave et elle nĂ©cessitera des gestes concrets afin de ne pas aggraver les tensions qui contribuent Ă  fragiliser l’UE.

Il faudra notamment introduire de nouvelles rĂ©visions au code des frontiĂšres Schengen afin de renforcer la souverainetĂ© nationale quand les membres sont menacĂ©s par des mouvements migratoires qu’ils n’arrivent pas Ă  contrĂŽler. Contrairement aux rĂ©visions adoptĂ©es il y a deux ans, ces nouvelles mesures devraient permettre explicitement le rĂ©tablissement unilatĂ©ral des contrĂŽles aux frontiĂšres intĂ©rieures en cas d’afflux massif de migrants. L’évolution de la position allemande modifie la situation diplomatique concernant ce sujet dĂ©licat. Au risque de paraĂźtre hypocrites, la Commission et l’Allemagne devront accepter dorĂ©navant que Bruxelles ne contrĂŽlera pas complĂštement la procĂ©dure qui dĂ©termine quand et comment les membres pourront rĂ©tablir les contrĂŽles aux frontiĂšres.

De maniĂšre plus gĂ©nĂ©rale, au cours des prochaines annĂ©es l’UE devra rassurer les populations Ă  travers le continent qu’elles prĂ©servent des aspects de souverainetĂ© nationale sur certaines questions sensibles. Cette retenue sera nĂ©anmoins difficile pour l’idĂ©ologie dominante Ă  Bruxelles, selon laquelle le projet europĂ©en vise essentiellement Ă  supprimer les nationalismes. Contrairement aux dĂ©clarations de certains leaders qui crient au loup, il ne s’agit pas de la fermeture des frontiĂšres ni de la fin de Schengen, mais simplement d’un ajustement afin d’accorder davantage de flexibilitĂ© aux gouvernements qui considĂšrent que leur sĂ©curitĂ© nationale est menacĂ©e. La rĂ©introduction de certains contrĂŽles limitĂ©s aux frontiĂšres reprĂ©sente un compromis raisonnable pour rassurer les populations, ainsi permettant le commerce et les Ă©changes de ne pas ĂȘtre affectĂ©s dramatiquement par la crise de confiance qui rĂšgne en Europe.

bioline

Michael Barutciski est rédacteur associé de Global Brief.

(PHOTOGRAPHIE: LA PRESSE CANADIENNE / AP / BORIS GRDANOSKI)

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