Israël-Palestine : aller vite

L’accord israĂ©lo-palestinien nĂ©gociĂ© Ă  Oslo en 1993 a suscitĂ© Ă  l’époque de grands espoirs qui ont Ă©tĂ© ensuite déçus. Une nouvelle tentative de rĂšglement devrait tenir compte des causes de cet Ă©chec. Celui-ci a souvent Ă©tĂ© attribuĂ© au fait que l’accord ignorait ou renvoyait Ă  plus tard les questions les plus difficiles : les droits des rĂ©fugiĂ©s palestiniens, l’avenir de JĂ©rusalem, et celui des implantations de civils israĂ©liens en Cisjordanie. Cette critique est, nous le verrons, partiellement justifiĂ©e, mais Oslo avait un autre dĂ©faut majeur, qui apparaĂźt rĂ©trospectivement avec Ă©vidence et constitue une des principales causes de son Ă©chec : la longueur de la pĂ©riode de transition de plus de cinq ans qu’il prĂ©voyait.

Pour rĂ©gler un conflit politique complexe, la prudence exige souvent de procĂ©der par Ă©tapes et d’éviter la prĂ©cipitation. Mais il y a aussi des cas oĂč la prudence conseille d’aller vite. En effet, il est inĂ©vitable que tout projet de rĂšglement, quelles qu’en soient les clauses, fasse des mĂ©contents qui souhaiteront le voir Ă©chouer. Dans un conflit interĂ©tatique oĂč les gouvernements contrĂŽlent efficacement leur population et leurs forces armĂ©es, les opposants Ă  un accord ont peu de moyens pour y faire obstacle. Mais c’est diffĂ©rent dans un conflit non conventionnel auquel participent des groupes armĂ©s multiples mal contrĂŽlĂ©s par les gouvernements concernĂ©s. C’est Ă©videmment le cas du cĂŽtĂ© palestinien, oĂč les moyens d’action de l’embryon d’État sont faibles ; et il existe un risque trĂšs sĂ©rieux que le mĂȘme type de dissidence se dĂ©veloppe du cĂŽtĂ© israĂ©lien. La durĂ©e d’un processus de rĂšglement augmente les chances des extrĂ©mistes de tout bord de se livrer Ă  des provocations pour le faire Ă©chouer.

Pour ne pas rĂ©pĂ©ter l’échec d’Oslo, il faudrait donc Ă©viter qu’une nĂ©gociation s’éternise, et il faudrait surtout que la mise en Ɠuvre d’un accord Ă©ventuel soit rapide, quelques mois plutĂŽt que plusieurs annĂ©es comme dans le cas prĂ©cĂ©dent. Les grandes lignes d’un accord israĂ©lo-palestinien ayant quelques chances de rĂ©ussir sont bien connues, ce sont celles de l’accord de GenĂšve conclu en 2003 par des hommes politiques israĂ©liens et palestiniens : Ă©tablissement d’un État palestinien vraiment souverain, sans occupation militaire ni prĂ©sence de civils israĂ©liens sur son territoire, indemnisation des rĂ©fugiĂ©s de 1948 sans droit de retour, et souverainetĂ© partagĂ©e entre les deux États Ă  JĂ©rusalem.

Les auteurs de l’accord de GenĂšve Ă©taient des hommes politiques importants mais sans responsabilitĂ© gouvernementale en 2003. Ils se sont prĂ©occupĂ©s de la viabilitĂ© Ă  long terme de la formule Ă  laquelle ils ont abouti, mais sans doute moins de sa faisabilitĂ© dans une vĂ©ritable nĂ©gociation. Pour limiter la durĂ©e de celle-ci et pouvoir mettre en Ɠuvre rapidement son rĂ©sultat, il faudrait traiter sĂ©parĂ©ment deux des questions les plus difficiles, celle des rĂ©fugiĂ©s et celle de JĂ©rusalem.
La question des rĂ©fugiĂ©s a contribuĂ© Ă  l’échec des nĂ©gociations de l’étĂ© 2000. Puisqu’on demandait Ă  Arafat de conclure un accord dĂ©finitif, il Ă©tait obligĂ© de soulever cette question pour ne pas ĂȘtre accusĂ© de trahison par beaucoup de Palestiniens. Il faudra donc viser un accord provisoire, qui, mĂȘme s’il rĂšgle presque toutes les autres questions, ne rĂšgle pas celle des rĂ©fugiĂ©s, et ne demande pas aux responsables palestiniens de renoncer Ă  en discuter ultĂ©rieurement. Cette question n’a pas de solution applicable dans l’avenir prĂ©visible, il faut donc trouver le moyen d’empĂȘcher qu’elle fasse Ă©chouer tout le reste. Cela pourrait ĂȘtre fait en proclamant dans un accord les « droits lĂ©gitimes » des rĂ©fugiĂ©s et de leurs descendants, et en dĂ©clarant que la mise en Ɠuvre de ces droits sera nĂ©gociĂ©e ultĂ©rieurement par les deux États.

Il faudrait probablement traiter le statut de JĂ©rusalem de la mĂȘme façon. Deux États voisins habituĂ©s Ă  cohabiter depuis assez longtemps atteindront peut-ĂȘtre un jour le niveau de confiance et la capacitĂ© de coopĂ©ration qui seront nĂ©cessaires pour « partager JĂ©rusalem sans la diviser », selon l’heureuse formule utilisĂ©e par Sadate. Mais on en est sans doute trĂšs loin. Au dĂ©but de la cohabitation entre les deux États, la complexitĂ© et la fragilitĂ© d’un statut de partage de souverainetĂ© Ă  JĂ©rusalem crĂ©eraient un grand nombre d’occasions de conflits, et donc de provocations par les extrĂ©mistes.

La troisiĂšme question difficile, celle des implantations civiles israĂ©liennes en territoire palestinien, ne peut pas ĂȘtre renvoyĂ©e Ă  plus tard. On a tentĂ© de le faire dans la nĂ©gociation de l’étĂ© 2000. On a d’abord prĂ©vu de modifier la ligne d’armistice d’avant 1967, par un Ă©change de territoires, pour rattacher dĂ©finitivement Ă  IsraĂ«l les implantations les plus proches de cette ligne et diminuer ainsi le nombre des civils israĂ©liens Ă©tablis dans le futur État palestinien. Le principe d’un tel Ă©change, mais non ses modalitĂ©s prĂ©cises, a Ă©tĂ© acceptĂ© par toutes les parties. Il est repris dans l’accord de GenĂšve et devra l’ĂȘtre de nouveau dans un futur accord.

Le Premier Ministre Barak a tentĂ© de repousser la difficultĂ© reprĂ©sentĂ©e par les implantations situĂ©es Ă  l’intĂ©rieur du territoire palestinien en proposant que les lieux oĂč elles se trouvent soient placĂ©s sous une souverainetĂ© palestinienne symbolique, sans que cette souverainetĂ© s’exerce effectivement : les civils israĂ©liens resteraient en place, avec une protection militaire israĂ©lienne et des routes rĂ©servĂ©es les reliant Ă  IsraĂ«l. Un tel arrangement a Ă©tĂ© refusĂ© par les dirigeants palestiniens. Il aurait eu pour consĂ©quence de maintenir en fait une part importante de leur population dans une situation d’occupation militaire avec tous les inconvĂ©nients qui en dĂ©coulent.

On peut concevoir un État palestinien viable sans rĂšgler la question des rĂ©fugiĂ©s, Ă  condition que cette question reste au programme d’une nĂ©gociation ultĂ©rieure. On peut concevoir un État palestinien vraiment souverain qui aurait des frontiĂšres dĂ©finitives avec IsraĂ«l, sauf dans le secteur de JĂ©rusalem, oĂč la frontiĂšre serait provisoire et resterait l’objet d’une nĂ©gociation ultĂ©rieure. Maintenir des implantations civiles israĂ©liennes en territoire palestinien rendrait certain l’échec de l’ensemble du processus. C’était l’autre grande faiblesse de l’accord d’Oslo, son silence complet sur cette question. C’est aussi la principale difficultĂ© politique pour les dirigeants israĂ©liens, et ils ont toujours cherchĂ© Ă  renvoyer Ă  plus tard le moment de l’affronter.

Les chances d’un rĂšglement du conflit sont aujourd’hui faibles, Ă  cause des divisions politiques des Palestiniens et Ă  cause de l’influence des extrĂ©mistes dans les coalitions gouvernementales israĂ©liennes. Pour faire Ă©chouer un processus de paix, il suffira de le faire traĂźner en longueur en multipliant les exigences prĂ©alables et les pĂ©riodes de transition. Ceux qui souhaitent la rĂ©ussite du processus et ont les moyens de l’influencer devraient encourager les dirigeants palestiniens Ă  ne pas faire de la question des rĂ©fugiĂ©s et de celle de JĂ©rusalem des prĂ©alables Ă  l’établissement d’un vĂ©ritable État palestinien. Ils devraient rappeler aux dirigeants israĂ©liens qu’ils ne peuvent pas repousser indĂ©finiment le moment oĂč ils devront affronter la difficultĂ© du retrait des civils israĂ©liens de Cisjordanie. Et ils devraient rĂ©pĂ©ter sans cesse aux uns et aux autres qu’il est imprudent d’aller lentement.

biolineJean-Pierre Derriennic est Professeur associĂ© au dĂ©partement de science politique de l’UniversitĂ© Laval.

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